§§ 13 og 13 b - Offentleglova og revisors taushetsplikt etter kommuneloven - vurdering

Saksnr. 12/549 EO OKL/mk
Dato: 08.04.2014

 

Offentleglova og revisors taushetsplikt etter kommuneloven - vurdering

Vi viser til brev 17. januar 2012, hvor det bes om en vurdering av forholdet mellom offentleglovas regler og reglene om revisors taushetsplikt i henhold til kommuneloven § 78 nr. 7. Bærum kommune spør blant annet om bestemmelsen i kommuneloven § 78 nr. 7 må leses med noen begrensninger i lys av offentleglovas regler.

Utgangspunktet er at revisor har en særskilt taushetsplikt etter kommuneloven § 78 nr. 7. Det heter her:

«Med mindre det følger av revisjonens oppgaver etter denne lov eller forskrift gitt i medhold av nr. 8, eller de opplysningene gjelder har samtykket til at taushetsplikten ikke skal gjelde, har revisor plikt til å bevare taushet om det de får kjennskap til i sitt oppdrag for kommunen eller fylkeskommunen.»

Etter ordlyden omfatter taushetsplikten alle slags opplysninger. Forarbeidene tilsier at bestemmelsen er ment å skulle tas på ordet, se Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) side 108, hvor det heter:

«Bestemmelsen fastslår at kommunens revisor som hovedregel har taushetsplikt om alt de får kjennskap til under utførelsen av sitt oppdrag for kommunen.»

Om bakgrunnen for denne taushetspliktbestemmelsen heter det i Ot.prp. nr. 70 (2002–2003) side 91:

«Etter departementets vurdering er det naturlig og nødvendig at revisors vide innsynsrett reflekteres i en streng taushetsplikt. Det at revisor vil kunne gis adgang til ulike og til dels svært sensitive opplysninger er departementets begrunnelse for at det er behov for en generell taushetsplikt om de opplysninger revisor får kjennskap til i sitt oppdrag for kommunen.» 

Utgangspunktet er altså at revisor er pålagt en strengere taushetsplikt etter kommuneloven enn det som etter forvaltningsloven gjelder for tjenestemenn i sin alminnelighet.

Etter offentleglova § 13 første ledd er opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, unntatt fra innsyn. Forvaltningen har plikt til å nekte innsyn i opplysninger som er underlagt taushetsplikt.

Bærum kommune mener at en streng forståelse av revisors taushetsplikt etter kommuneloven harmonerer dårlig med reglene i offentleglova. Det er vist til at en forståelse som innebærer at alle opplysninger og dokumenter som revisjonen får kjennskap til, er underlagt taushetsplikt, vil innebære at bestemmelsen i offentleglovas § 16 første ledd bokstav c ikke får noen betydning for kommunerevisjonen. 

Denne bestemmelsen vil etter vår vurdering uansett ha betydning. Den omfatter dokumenter som går «frå eller til» ulike organer, deriblant kommunerevisjonen, og vil dermed alltid gjelde direkte for andre kommunale enheter som kommuniserer med kommunerevisjonen. Kilder knyttet til offentleglova § 16 første ledd bokstav c gir uansett ikke grunnlag for å avgrense taushetsplikt etter annen lov. Både ordlyd og forarbeidene gjør det klart at bestemmelsen kun innebærer at unntakene for organinterne dokumenter og dokumenter innhentet fra andre organer til bruk i den interne saksforberedelsen ikke gjelder for de nevnte dokumentene. Det er således ikke aktuelt å lese bestemmelsen i kommuneloven § 78 nr. 7 med noen begrensninger i lys av offentleglovas regler.

Det kan imidlertid være grunn til å se på de tilfellene hvor opplysninger som omfattes av denne taushetsplikten, er tilgjengelige hos andre.

Etter forvaltningsloven § 13 a nr. 3 er det anledning til å gi ut visse opplysninger som er underlagt taushetsplikt «når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, f.eks. når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder.»

Det følger av forvaltningsloven § 13 f at §§ 13 til 13 e gjelder som utfyllende regler når noen som utfører arbeid eller tjeneste for et forvaltningsorgan, er pålagt taushetsplikt gjennom annen lov av hensyn til private interesser. Det er også antatt at reglene i §§ 13 til 13 e kan anvendes analogisk der det handler om taushetsplikt til vern av offentlige interesser, se Arvid Frihagen: «Forvaltningsloven» 2. utgave (1986) bind 1 side 339, Geir Woxholth: «Forvaltningsloven med kommentarer» 5. utgave (2011) side 324 og Jan Fritdhjof Bernt i Norsk Lovkommentar, note 359 til forvaltningsloven.

Taushetsplikten etter kommuneloven § 78 nr. 7 er i hovedsak fastsatt til vern av kommunale interesser, selv om også vern av private interesser er et moment bak denne taushetsplikten. Denne taushetsplikten er dessuten av av en annen karakter enn den alminnelige taushetsplikten etter forvaltningsloven §§ 13 flg. Vi leser bestemmelsen slik at den, iallfall som et utgangspunkt, er ment å innebære en selvstendig regulering av taushetsplikten, med en hovedregel om vidtgående taushetsplikt, kombinert med en oppregning av de unntakene som er aktuelle. Vi kan derfor ikke se at det er grunnlag for noen generell analogisk anvendelse av reglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e når det gjelder spørsmål om anvendelse av taushetspliktreglene i kommuneloven § 78 nr. 7. Dette er likevel ikke til hinder for at det er grunnlag for å oppstille enkelte ytterligere begrensninger i taushetsplikten enn det som følger av kommuneloven selv.

Det er fastsatt i kommuneloven § 78 nr. 7 at «den opplysningene gjelder» kan samtykke i at informasjonen gis ut. Siden dette i de fleste tilfeller vil være kommunen, må rette vedkommende her i vid utstrekning kunne gi samtykke til at kommunerevisjonen kan levere ut opplysninger som ellers omfattes av taushetsplikten.  

Dette løser ikke tilfellene hvor det foreligger et innsynskrav eller annen situasjon som gjør det nødvendig å ta stilling til om det skal leveres ut informasjon som omfattes av taushetsplikten, og hvor det ikke er gitt noe samtykke fra rette vedkommende i kommunen. Vi finner at det i slike tilfeller i noen grad kan være grunn til å bygge på de samme hensynene som ligger bak regelen i forvaltningsloven § 13 a nr. 3.

I uttalelsen 22. mars 2011 (JDLOV-2010-9948) uttalte Lovavdelingen i forbindelse med vurdering av taushetsplikten etter folkeregisterloven § 13:

«I de fleste tilfeller vil opplysningene om elevenes foresatte ikke være sensitive, og de vil være kjent blant en forholdsvis stor krets av personer. Skolenes medarbeidere vil også få tilgang til disse opplysningene på annen måte enn gjennom uttrekk fra folkeregisteret. I praksis vil det dermed være vanskelig å praktisere en absolutt taushetsplikt for opplysninger om foresatte som stammer fra uttrekk fra folkeregisteret. Det er heller ingen berettiget interesse som tilsier at det bør gjelde en absolutt taushetsplikt for slike opplysninger. Vi er på denne bakgrunn tilbøyelige til å anta at det i medhold av folkeregisterloven § 13 ikke kan antas å gjelde noen taushetsplikt for opplysninger om foresatte i elevlister utarbeidet av kommunene på grunnlag av uttrekk fra folkeregisteret, utover det som følger av forvaltningsloven § 13.»

Ut fra dette og de generelle hensynene som ligger bak forvaltningsloven § 13 a nr. 3, bør opplysninger som er «alminnelig tilgjengelig», etter omstendighetene kunne gis ut uten hinder av taushetsplikten i kommuneloven. Det er vanskelig å se at en slik utlevering kan skade de interessene som ligger bak taushetspliktregelen i kommuneloven § 78 nr. 7. Opplysninger må kunne anses som «alminnelig tilgjengelige» dersom de er lagt ut på kommunens eller etatens hjemmesider, eller på annen måte er offentliggjort av kommunen eller et annet offentlig organ. Dette må også gjelde når det er gitt innsyn etter en forespørsel. Vi legger til grunn at kommunerevisjonen må kunne gi ut slike alminnelig tilgjengelig opplysninger uten hinder av taushetsplikten.

Det kan ellers tenkes at opplysninger er «alminnelig kjent» gjennom media eller på annen måte. Vi antar at det ut fra den strenge taushetsplikten i kommuneloven normalt ikke vil være aktuelt for kommunerevisjonen å gi ut opplysninger basert på at noe er kjent i media. Dette kan tenkes å stille seg annerledes dersom kommunen selv har bekreftet opplysningene, og taushetsplikten kun verner om kommunens egne interesser når de gjelder de aktuelle opplysningene.