§§ 21-4, 11-6 og 12-4 - Behandling av søknad om tiltak i perioden mellom kommunens og departementets vedtak ved innsigelse

Departementet viser til deres brev 28. september 2022.

Statsforvalteren i Oslo og Viken har bedt departementet komme med en tolkningsuttalelse knyttet til kommunens behandling av søknader om tiltak der det er fremmet en innsigelse som fortsatt ikke er behandlet av departementet. Etter Statsforvalterens mening følger det ikke klart av loven hvordan kommunen skal behandle slike søknader.

Det presiseres at departementet ikke tar stilling til den konkrete klagesaken som er bak­grunnen for henvendelsen hit, men kun besvarer spørsmålet på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

Kommunens kompetanse til å vedta planer med rettsvirkninger begrenses av innsigelses­instituttet. En rekke instanser har kompetanse til å fremme innsigelse mot et planforslag som ikke er innenfor de rammene og retningslinjene som er gitt fra nasjonalt og regionalt nivå. Den rettslige betydningen av innsigelse er at kommunens planvedtak ikke blir rettslig bindende, og at myndigheten til å treffe endelig planvedtak overføres til Kommunal- og distrikts­departementet. Deler av planen kan likevel få rettsvirkninger fra kommunens vedtak dersom innsigelsen knytter seg til en klart avgrenset del av planen. Problemstillingen kommer i så tilfelle kun på spissen for den delen av planen som det knytter seg en innsigelse til og som derfor må sendes til departementet for behandling.

Spørsmålet er hvordan kommunen skal behandle søknader om tiltak i tids­rommet mellom kommunens planvedtak og departementets vedtak i innsigelsessaken. Statsforvalteren har argumentert for at det ut fra sammenhengen i regelverket kan være nærliggende å tro at det gjelder et midlertidig forbud mot tiltak inntil innsigelsen er behandlet av departementet.

Utgangspunktet er at kommunen har plikt til å forberede og avgjøre søknader uten ugrunnet opp­hold, jf. forvaltningsloven § 11a første ledd. I tillegg fastsetter plan- og bygningsloven (pbl.) konkrete saksbehandlingsfrister i § 21-7. Kommunen har altså en behandlingsplikt og lovpålagte frister som må overholdes for søknader om tiltak.

Reglene om midlertidig forbud mot tiltak i lovens kapittel 13 innebærer et unntak fra kommunens behandlingsplikt, ved at plikten til å behandle søknader suspenderes. I dette tilfellet ville det i så fall vært snakk om å suspendere behandlingen av innkomne søknader til etter departementets vedtak i innsigelsessaken.

Det fremgår klart av ordlyden i pbl. § 13-1 første og andre ledd og § 13-4 første punktum, at det må treffes et uttrykkelig vedtak for at det skal gjelde et midlertidig forbud mot tiltak. Et midler­tidig forbud mot tiltak er et sterkt virkemiddel som griper direkte inn i borgernes retts­stilling. Det kreves følgelig at en beslutning om tiltaksforbudet kommer klart og entydig til uttrykk i et vedtak. Departementet kan ikke se at det er støtte i relevante rettskilder for at det automatisk gjelder et midlertidig forbud mot tiltak inntil en innsigelsessak er ferdigbehandlet.

En annen mulig hjemmel for å suspendere behandlingen av en søknad om tiltak er gjennom avtale, jf. pbl. § 21-7 siste ledd. En tiltakshaver kan følgelig samtykke i at behandlingen av søknaden hans utsettes til etter departementet har truffet sitt vedtak, med den konsekvens at søknaden skal behandles etter det nye plangrunnlaget.

Utover et faktisk vedtak om midlertidig forbud mot tiltak eller avtale med tiltakshaveren, kan ikke departementet se at det er grunnlag for å gjøre unntak fra kommunens behandlingsplikt. Som en konsekvens av dette må kommunen behandle en søknad om tiltak som omfattes av en plan det hefter innsigelse ved, selv om innsigelsessaken fortsatt ikke er avgjort av departementet.

Neste spørsmål blir da hvilket plangrunnlag kommunen skal legge til grunn ved behandlingen av søknaden om tiltak.

Bygningsmyndighetene skal som den klare hovedregel legge til grunn plangrunnlaget som gjelder på vedtakstidspunktet. Dette følger av pbl. § 11-6 første ledd og § 12-4 første ledd, som slår fast at kommunale planer gjelder fra og med kommunestyrets vedtak.

Den nye planen som det er knyttet innsigelse til har som nevnt ikke rettsvirkninger før den eventuelt stadfestes av departementet, jf. pbl. § 11-6 første ledd andre punktum og § 12-4 første ledd andre punktum. Det er dermed klart at kommunen, ved behandling av søknader om tiltak før departementet har behandlet innsigelsessaken, ikke kan legge denne planen til grunn.

Kommunen må derfor ta stilling til hvilke andre planer det omsøkte tiltaket eventuelt omfattes av. Dette må selvsagt vurderes konkret, men vil i praksis ofte sammenfalle med plan­situasjonen slik den var før vedtakelsen av den nye planen som fremkalte innsigelsen. Kommunen kan i slike tilfeller fort komme i en situasjon der de må behandle en søknad om tiltak på bakgrunn av et plangrunnlag med en utdatert arealdisponering. Det vil være uheldig – særlig hvis innvilgelse av søknaden vil komme i konflikt med de statlige eller regionale interessene som begrunner innsigelsen mot den nye planen. Departementet anbefaler i slike tilfeller kommunen å vedta midlertidig forbud mot tiltak i påvente av departementets endelige vedtak i saken. Vilkåret i pbl. § 13-1 første ledd om at området «bør undergis ny plan­legging» vil i slike tilfeller måtte anses oppfylt gjennom saken som skal behandles av departementet. Kommunen må i så fall overholde varslings- og vedtaksfristene i § 13-1 andre ledd.