§ 13-1 - Tolkningsuttalelse - frist for vedtak av midlertidig forbud mot tiltak etter pbl. § 13-1 andre ledd

Departementet viser til brev 17. februar 2023 fra Statsforvalteren i Troms og Finnmark.

Henvendelsen gjelder fristen i plan- og bygningsloven (pbl.) § 13-1 andre ledd. Spørsmålet er om det begynner å løpe en ny 12-ukersfrist for å varsle om midlertidig forbud mot tiltak dersom kommunens vedtak om å avslå en søknad om rammetillatelse blir opphevet etter klage.

Departementet tar ikke stilling til den konkrete klagesaken som er bak­grunnen for hen­vendelsen hit, men besvarer spørsmålet kun på generelt grunnlag.

Departementets vurderinger

Pbl. § 13-1 gir kommunen hjemmel for, på nærmere angitte vilkår, å vedta midlertidig forbud mot tiltak. Etter andre ledd er det fastsatt tidsfrister som kommunen må oppfylle dersom slik tiltaksforbud skal kunne få virkning for en allerede innsendt søknad:

«Dersom en søknad om tillatelse til tiltak ikke er avgjort, kan kommunen bare vedta et midlertidig forbud dersom søkeren er varslet om dette innen utløpet av de saks­behandlingsfrister som følger av § 21-7, og dersom forbudet vedtas senest innen åtte uker etter utløpet av fristen.»

Det er den første delen av fristbestemmelsen som her er aktuell. Statsforvalteren har avgrenset spørsmålet til søknad om rammetillatelse som omfattes av 12-ukersfristen i pbl. § 21-7 første ledd.

Statsforvalterens spørsmål gjelder altså de tilfellene hvor kommunen har avslått en søknad, men hvor vedtaket etter klage blir opphevet. Normalt vil fristen i pbl. § 21-7 for å behandle søknaden være utløpt ved kommunens fornyede behandling, og vi legger dette til grunn i vår videre drøftelse. Spørsmålet er om det etter et opphevelsesvedtak begynner å løpe en ny frist etter pbl. § 13-1 andre ledd, slik at kommunen får en ny mulighet til å stoppe det om­søkte tiltaket ved å varsle og senere vedta et midlertidig forbud mot tiltak.

Spørsmålet er ikke uttrykkelig avklart i ordlyden. For å kunne vedta et midlertidig forbud mot tiltak kreves det at søk­naden «ikke er avgjort». Denne formulering kan på den ene siden forstås slik at søknaden avgjøres ved kommunens avslags­­vedtak. I så tilfelle vil slikt vedtak – selv om det senere opp­heves – av­skjære at kommunen ved ny behandling av søknaden kan vedta et midlertidig forbud mot tiltak. Formuleringen kan imidlertid også forstås slik at søknaden først er avgjort når det er truffet et endelig vedtak i saken. Dersom klageinstansen opphever avslaget, er søknaden fortsatt ikke avklart med et avslag eller en tillatelse. Det er først ved det endelige vedtaket – av enten kommunen eller Statsforvalteren – at søknaden er endelig avgjort. En slik tolkning kan tilsi at kommunen får en ny mulighet og en ny frist for å stoppe et omsøkt tiltak ved midlertidig tiltaks­forbud. Det står imidlertid ikke «endelig» avgjort i lovbestem­melsen. Det kan tale for at kommunens første vedtak avgjør søknaden og dermed stenger for at det senere kan vedtas midlertidig forbud mot tiltak. Ordlyden er imidlertid ikke klar og åpner for to ulike tolknings­alternativer.

Fristbestemmelsen i pbl. § 13-1 andre ledd kom inn i loven i 2017 samtidig som det ble inn­ført en ny rettsvirkning av overskridelse av fristen i pbl. § 21-7 femte ledd for å behandle søknader om tiltak, der første punktum lyder slik:

«Plangrunnlaget som gjaldt ved utløpet av fristen, skal ved overskridelse av fristen legges til grunn for avgjørelsen.»

I forbindelse med disse forslagene pekte flere av høringsinstansene på behovet for klar­gjøring av fristen ved senere opphevelse eller omgjøring. I Prop.149 L (2015-2016) kapittel 13.4 ble dette kom­mentert slik:

«Et særtilfelle … er der en sak som behandles av kommunen innenfor 12-ukersfristen påklages og klageinstansen opphever vedtaket og returnerer saken til kommunen, samt at det er vedtatt nytt plangrunnlag før saken byggesaksbehandles av kom­munen for andre gang. I slike saker har kommunen akseptert tidligere plan­grunnlag og valgt ikke å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak. Dersom klagebe­handlingen og saksbehandlingstiden hos klageinstansen skal være avgjørende for hvilket plangrunn­lag som skal komme til anvendelse, vil det kunne gi svært tilfeldige utslag. Departe­mentet er derfor av den oppfatning at ny behandling bør skje på grunn­lag av det plan­grunnlag som gjaldt ved første vedtak i saken, altså senest ved utløpet av 12-ukers­fristen fra opprinnelig søknad. Kommunen må altså ta stilling til spørsmålet om plan­grunnlaget er tilstrekkelig ved første gangs behandling av bygge­saken.»

Tilsvarende er kommet til uttrykk i rundskriv H-6/17 om ikrafttredelse av endringer i plan- og bygningsloven og matrikkellova.

Departementets standpunkt retter seg her direkte mot spørsmålet om hvilket plangrunnlag som skal legges til grunn ved den fornyede behandlingen av saken. Dette kan i utgangs­punktet sies å være noe annet enn spørsmålet om kommunen får en ny frist for å nedlegge midlertidig forbud mot tiltak. I praksis er imidlertid disse to spørsmålene nært knyttet til hverandre; Det vil gi en dårlig sammenheng mellom reglene dersom departementet mente at kommunen kan vedta et midlertidig forbud mot tiltak og senere vedta et nytt plangrunnlag, men ikke kan legge til grunn et allerede vedtatt plangrunnlag for en søknad som skal behandles på nytt. Det vil også kunne anses som en slags omgåelse av departementets standpunkt dersom kom­munen kan varsle og nedlegge et midlertidig forbud mot tiltak, for så å vedta en ny plan som et omsøkt tiltak skulle vurderes opp mot. Departementet har altså – om enn noe indirekte – tatt stilling til problemstillingen i forarbeidene til lovendringen som trådte i kraft i 2017.

Formuleringene om at kommunen har «akseptert tidligere plangrunnlag» ved sitt første ved­tak i byggesaken, samt at kommunen på samme tidspunkt må ta stilling til om plangrunnlaget er «til­strekkelig», taler også mot at kommunen ved sin fornyede behandling kan få en ny frist for å vedta midlertidig forbud mot tiltak.

Departementet kan for øvrig ikke se at tolkningsuttalelsen 19. mars 2015 (2014/4385-2) er særlig relevant for problemstillingen. At det gjelder en ny 12-ukersfrist for kommunens for­nyede behandling etter å ha fått en sak returnert fra klageinstansen, er kun ment å sikre fremdriften i saken, og påvirker dermed ikke adgangen til å varsle og vedta midlertidig forbud mot tiltak med virkning for den samme søknaden. Uttalelsen er uansett eldre enn fristregelen i pbl. § 13-1 andre ledd.

I den sammenheng nevnes også at spørsmålet er berørt i rettspraksis fra før lovendringen som trådte i kraft i 2017, se særlig dom i Borgarting lagmannsrett 19. september 2013 (LB-2013-14712) hvor det også er vist til en eldre uttalelse fra departementet. Slik praksis anses imidlertid ikke å være særlig relevant for problemstillingen etter lovendringen i 2017 og inn­føringen av fristreglene i pbl. § 13-1 andre ledd.

Det fremgår av Prop.149 L (2015-2016) kapittel 13.1 at bestemmelsen i pbl. § 13-1 er ment å være en «sikkerhetsventil for å sikre uheldig arealdisponering». Dette hensynet gjør seg også gjeldende i de tilfellene hvor kommunen feilaktig har lagt til grunn at den har tilstrekkelig avslagshjemmel. Dersom kommunen ved opphevelse av avslaget ikke får en ny mulighet til å stoppe tiltaket ved et midlertidig forbud, kan man risikere en uheldig areal­bruk i den aktuelle enkeltsaken. Hensynet til å oppnå en god arealbruk taler dermed for at kommunen bør få en ny frist for å varsle og vedta et midlertidig forbud mot tiltak.

I samme retning kan hensynet til fornuftig ressursdisponering trekke; Det vil kunne virke prosessdrivende dersom kommunen må varsle og vedta midlertidig forbud for å stoppe et tiltak de mener de allerede har tilstrekkelig avslagshjemmel for, i tilfelle Statsforvalteren senere opphever avslaget. Hensynet til sammenheng i regelverket kan dermed også tale for en ny frist for kommunen.

Hensynet til de offentlige interessene og sammenhengen i regelverket må avveies mot hensynet til tiltaks­haverens rettssikkerhet. Det fremgår av de over nevnte forarbeidene at ønsket om å styrke tiltakshaveres rettssikkerhet og forutsigbarhet var bakgrunnen for inn­føringen av frist­regelen i pbl. § 13-1 andre ledd. Selv om byggesaksforskriften § 7-1 setter frister for både kommunens for­beredende klagebehandling og klageinstansens behandling av klagesaker, kan det i praksis ofte ta lang tid fra en fullstendig søknad kom inn til klage­instansen har truffet endelig vedtak i klagesaken. En rettstilstand hvor tiltakshaveren risikerer å bli møtt med et midlertidig tiltaks­forbud etter lang tid vil kunne stride mot formålet med frist­bestem­melsen. På den andre siden kan det innvendes at tiltakshaverens innrettelse neppe vil være særlig tungt­veiende siden kommunen foreløpig har avslått søknaden. Dette be­grenser vekten av hensynet til tiltaks­haverens rettssikkerhet og forutsigbarhet.

Oppsummert åpner ordlyden for to ulike tolkningsalternativer hvor det ene har klar støtte i lovens forarbeider. Når reelle hensyn trekker i ulike retninger, mener departementet det må legges avgjørende vekt på uttalelsen i forarbeidene. Departementet legger derfor, under noe tvil, til grunn at det etter et opphevelsesvedtak ikke begynner å løpe en ny frist etter pbl.  § 13-1 andre ledd. Som en konsekvens av dette må kommunene, så langt det er mulig, ta stilling til spørsmålet om plan­grunnlaget er tilstrekkelig ved første gangs behandling av en søknad om tillatelse til tiltak.