§§ 13 b og 19 - Innsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud

Saksnr. 200908027 EO KG/GUH
Dato: 23.02.2010

Innsyn i sak om konvensjonalbot for brudd på karantene eller saksforbud

Vi viser til brev 8. desember 2009 fra Fornyings- og administrasjonsdepartementet (FAD). Bakgrunnen for henvendelsen er at Karanteneutvalgets sekretariat har mottatt en muntlig henvendelse og en e-post med tips om at en person som er ilagt karantene og saksforbud, har deltatt på seminarer og konferanser der deltakelse kan være et brudd på karanteneregelverket, og at vedkommende har bedt om innsyn i saken og hvem som står bak tipset. Lovavdelingen er bedt om å vurdere om det er mulig å holde tipserens identitet skjult i slike tilfeller, og betydningen av at tipseren ikke ønsker at dennes navn skal bli kjent. Vi er også bedt om å vurdere om arbeidsmiljølovens § 18-2 om varsleres rett til anonymitet kan anvendes analogisk i dette tilfellet.

Spørsmål om rett til innsyn etter offentleglova og forvaltningsloven
Karanteneutvalget, som er oppnevnt ved kgl. res. 4. oktober 2005, er utvilsomt et ”forvaltningsorgan” som omfattes av forvaltningsloven, jf. dennes § 1, og et organ for staten som omfattes av offentleglova, jf. dennes § 2.

Etter offentleglova § 3 kan alle kreve innsyn i saksdokumenter hos et organ som omfattes av loven. Det har altså ikke betydning om den som krever innsyn, er part i saken dokumentet inngår i, eller om dokumentet inngår i en sak om enkeltvedtak eller ikke. E posten fra tipseren i saken her er et ”saksdokument” etter definisjonen i offentleglova § 4 annet ledd, jf. første ledd.

Etter offentleglova § 13 er opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt i utgangspunktet unntatt fra offentlighet. Opplysninger om identiteten til den som har meldt fra til forvaltningen om andres forhold, vil etter omstendighetene kunne være belagt med taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. I forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 25, heter det om dette:

”[I] utgangspunktet bør [det] anses som et personlig forhold at noen har gitt opplysninger om en annen, med mindre det er tale om anmeldelser o.l. mellom næringsdrivende. Men fordi det her er tale om forhold som ligger nær grensen for hva man kan kalle personlige forhold, skal det lite til før et av unntakene fra taushetsplikt kan brukes. Man vil særlig nevne unntaket i lovutkastets § 13 a nr. 3, som gir adgang til å bruke opplysninger belagt med taushetsplikt når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelige. […] Det blir etter dette adgang for forvaltningsorganet til å vurdere om en anmeldelse e.l. er så løst fundert (f.eks. framsatt i sjikanehensikt) at anmelderen ikke bør være beskyttet, eller om anmeldelsen (selv om den kanskje er uriktig) er så saklig at den bør beskyttes. Videre må det være et vilkår for beskyttelse at anmeldelsen kan føre til personlig ubehag for anmelderen, dersom hans navn blir kjent. Dette kan både begrunnes i § 13 nr. 1 og i § 13 a nr. 3.”

I utgangspunktet vil altså en tipsers identitet anses som et personlig forhold belagt med taushetsplikt etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1, men dette kan vurderes annerledes etter en konkret vurdering av tipsets art og tipserens interesse av konfidensialitet.

Selv om et dokument inneholder taushetsbelagte opplysninger, kan det i utgangspunktet ikke nektes utlevert til partene i den saken dokumentet inngår i, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 1. Vedkommende som er ilagt karantene, må ses som ”part” i saken etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e, ettersom den ”direkte gjelder” vedkommende, og uavhengig av om Karanteneutvalgets ileggelse av konvensjonalbot anses som enkeltvedtak eller ikke. Parters rett til innsyn i taushetsbelagte opplysninger etter § 13 b nr. 1 begrenses imidlertid av unntakene etter forvaltningsloven § 19. Dette gjelder også utenfor enkeltvedtakstilfellene, jf. Justisdepartementets rundskriv G-1998/28, der det uttales at ”det må antas at reglene i forvaltningsloven § 19 får analogisk anvendelse når en part begjærer innsyn etter offentlighetsloven, slik at parten kan nektes innsyn i slike opplysninger som denne paragrafen nevner”. § 19 annet ledd bokstav b gir hjemmel for å nekte partene innsyn i opplysninger om ”forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre”, med mindre det er av ”vesentlig betydning” for parten å gjøre seg kjent med opplysningene. Av forarbeidene fremgår det at bestemmelsen gir forvaltningen ”en viss rett til å beskytte sine kilder”, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 67. I Frihagen, Forvaltningsloven – Kommentarutgave (2. utg. 1986) s. 482 flg. drøftes spørsmålet relativt utførlig, og det uttales bl.a.:

”Det må etter § 19, 2. ledd (b) foretas en helhetsvurdering hvor partenes interesser i og behov for opplysningene avveies mot ulempene og eventuelle skadevirkninger ved innsyn – herunder også behovet ut fra offentlige interesser og for de berørte private kilder til opplysningene holdes fortrolig […]. 

[Det kan] neppe være tvil om at det vil forekomme situasjoner hvor forvaltningen bør få beskytte sin kilde – både for å hindre at vedkommende blir utsatt for trakasserier og for å sikre mulighetene til å få opplysninger også for fremtiden. […]

Både fordi 2. ledd (b) viser til unntak bare hvor det er ’særlige grunner’ og fordi det ikke etter 2. ledd kan gjøres unntak fra innsyn hvor det er av ’vesentlig betydning’ for parten, må behovet for unntak fra innsyn vurderes nærmere i forhold til den konkrete interesse parten har i innsyn. Derved vil en gjerne ikke kunne nekte innsyn etter § 19, 2. ledd der opplysninger direkte danner grunnlaget for saken på en måte som gjør at parten må få rede på hvem opplysningene stammer fra, for å kunne imøtegå dem.”

Vurderingen av om opplysninger om en kildes identitet kan unntas fra partsoffentlighet etter § 19 annet ledd bokstav b, vil ut fra dette bero bl.a. på hvilke konsekvenser innsyn vil ha for kilden, hvilken betydning det må antas å ha for Karanteneutvalgets håndheving og kontroll at utenforstående kan melde fra til utvalget uten å risikere å få sin identitet gjort kjent for den meldingen gjelder, og på den annen side partens interesse i å få opplyst tipserens identitet for å kunne ivareta sine interesser i saken. Hvis vedkommende erkjenner å ha deltatt på de arrangementer tipset angir, vil vedkommende formodentlig ha mindre behov for å bli kjent med tipserens identitet enn om han eller hun bestrider å ha deltatt. Samtidig har det neppe nevneverdig selvstendig betydning om tipseren har blitt lovet konfidensialitet.

Spørsmål om kildebeskyttelse etter arbeidsmiljøloven
Arbeidsmiljøloven § 18-2 lyder:

”Når Arbeidstilsynet får melding om forhold som er i strid med loven, skal melderens navn holdes hemmelig. Taushetsplikten gjelder også overfor den anmeldte.”

Bestemmelsen går lenger enn det som følger av de alminnelige taushetspliktreglene i forvaltningsloven § 13 flg., jf. sitatet ovenfor fra forvaltningslovens forarbeider. Det fremgår også av forarbeidene til den tidligere arbeidsmiljøloven 1977 § 81, som er videreført i den nåværende arbeidsmiljøloven § 18-2, at regelen om kildebeskyttelse er en særskilt bestemmelse om taushetsplikt for Arbeidstilsynet, jf. Ot.prp. nr. 41 (1975–76) s. 84. Dette taler klart mot å anvende arbeidsmiljøloven § 18-2 analogisk utenfor arbeidsmiljølovens anvendelsesområde, herunder når det gjelder meldinger til Karanteneutvalget. Vi kan heller ikke se at andre rettskilder gir tilstrekkelige holdepunkter for en slik analogi.

Avslutning
Som det fremgår ovenfor, vil en kildes identitet etter omstendighetene unntaksvis kunne holdes skjult i henhold til forvaltningsloven § 19 annet ledd. Om det foreligger tilstrekkelige grunner i det aktuelle tilfellet, gir ikke opplysningene i brevet hit fullt ut grunnlag for å vurdere, og må for øvrig vurderes av Karanteneutvalget.