§ 13 første ledd bokstav b - Taushetsplikt og organiseringen av post- og arkivtjenesten i kommunene

Saksnummer: 1998/11840 EO HI/JO

Dato: 29.04.2002

 

Taushetsplikt og organiseringen av post- og arkivtjenesten i kommunene

Vi viser til brev 4. oktober 2001. Lovavdelingen er bedt om å ta stilling til om forvaltningslovens taushetspliktsregler er til hinder for at en kommune organiserer felles post- og arkivtjeneste for alle kommunale saker.

Om ikke forvaltningsloven er til hinder, kan det likevel være at taushetspliktsregler i spesiallovgivningen gjør at visse sakstyper ikke kan inngå i en felles post- og arkivtjeneste. Dette kommer vi tilbake til.

Etter det vi forstår, foreligger det et nokså sterkt behov for felles post- og arkivtjenester med de kostnadsbesparelser det innebærer, særlig i mindre kommuner. En felles post- og arkivtjeneste vil imidlertid medføre at de ansatte i post- og arkivtjenesten håndterer taushetsbelagte opplysninger fra flere etater i kommunen. Dette må vurderes i forhold til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3, som lyder:

”Taushetsplikt etter § 13 er ikke til hinder for:

(…)

3. at opplysningene er tilgjengelig for andre tjenestemenn innen organet eller etaten i den utstrekning som trengs for en hensiktsmessig arbeids- og arkivordning, bl.a. til bruk ved vegledning i andre saker,”

Én mulig innfallsvinkel til problemstillingen er å spørre om hele kommunen kan anses som ett organ i relasjon til bestemmelsen. I så fall vil en ordning med felles post- og arkivtjeneste falle inn under unntaket fra taushetsplikten i nr. 3. 

Kommunen består av ulike organisatoriske enheter. I kommuneloven er disse omtalt som organer, jf. overskriften til kapittel 2: ”De kommunale og fylkeskommunale organer”, og jf. bl.a. kommuneloven § 6: ”Kommunestyret og fylkestinget er de øverste kommunale og fylkeskommunale organer.”

I forhold til offentlighetsloven § 5 har man tradisjonelt likevel sett på kommunen som ett organ, se St.meld. nr. 32 (1997-98) s. 62. Det innebærer at korrespondanse mellom de enkelte organer eller enheter i kommunen som hovedregel kan unntas fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd om organinterne dokumenter, forutsatt at korrespondansen er et ledd i den interne saksforberedelsen. Kommunale organer som er pålagt opprettet i medhold av særlov (annen lov enn kommuneloven), er på den annen side blitt oppfattet som egne forvaltningsorganer i forhold til offentlighetsloven. 

Denne tolkningen av ”organ” i offentlighetsloven § 5 kan imidlertid ikke uten videre overføres på forvaltningsloven § 13 b, ettersom problemstillingene og de hensynene som gjør seg gjeldende er nokså forskjellige.

Arkivloven § 2 og arkivforskriften § 1-1 løser heller ikke problemet med hva som er å anse som ett organ i forhold til taushetspliktreglene i forvaltningsloven.

Hvis man tar i betraktning bakgrunnen for regelen i forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3, er det mye som taler mot at kommunen kan anses som ett organ. Hvis kommunen ble ansett som ett organ, ville det åpne for mer enn en felles post- og arkivtjeneste. Konsekvensen ville i utgangspunktet være at taushetsbelagte opplysninger kunne sirkulere og bli brukt som grunnlag for avgjørelser i alle etatene i kommunen, ettersom § 13 b nr. 3 ikke skiller mellom arkivtjenester og saksbehandling for øvrig, jf. ordene ”hensiktsmessig arbeids- og arkivordning”.

Dette ville harmonere dårlig med det som var bakgrunnen for utformingen av § 13 b første ledd nr. 3. De generelle taushetspliktreglene i forvaltningsloven erstattet en rekke ulike regler om taushetsplikt i særlovgivningen. I mange av disse særbestemmelsene var det gjort modifikasjoner i taushetsplikten ved at den gjaldt ”med de begrensninger som følger av hans gjøremål etter loven”, ”så langt gjøremålene hans etter loven ikke er til hinder” eller lignende formuleringer, se høringsnotat inntatt som vedlegg 2 til Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 150 og vedlegg 3 ”Oversikt over taushetspliktbestemmelser”. Andre bestemmelser hadde ingen slik uttrykkelig modifikasjon, men man fant det klart at en slik modifikasjon uansett måtte innfortolkes, fordi det dreide seg om helt nødvendige modifikasjoner i taushetsplikten. Bestemmelsen i forvaltningsloven § 13 b nr. 3 ble utformet slik at den skulle gi bedre veiledning om rekkevidden av denne modifikasjonen enn de gamle bestemmelsene. Det var derimot ikke hensikten å utvide unntaket fra taushetsplikten vesentlig. Formuleringene i de eldre bestemmelsene, f.eks. der det heter at taushetsplikten gjelder ”så langt gjøremålene hans etter loven ikke er til hinder”, kunne klart nok ikke forstås slik at de åpnet for at taushetsbelagte opplysninger kunne sirkulere i hele kommuneadministrasjonen når det trengtes for en hensiktsmessig arbeidsordning.

For å unngå en slik ”sideeffekt” av å anse kommunen som ett organ, måtte man eventuelt legge opp til en ”spaltet” tolkning av § 13 b nr. 3, slik at kommunen var å anse som ett organ i forhold til spørsmålet om arkivordning, men ellers ikke.

Etter vårt syn er det imidlertid ikke nødvendig å argumentere for at kommunen er å anse som ett organ for å begrunne en felles post- og arkivtjeneste i forhold til taushetspliktreglene. Man kan i stedet spørre om de ansatte i post- og arkivtjenesten kan anses for å være en del av de ulike organene eller etatene i kommunen som de betjener, slik at forholdet på den måten faller inn under § 13 b første ledd nr. 3.

Etter vårt syn kan ikke § 13 b første ledd nr. 3 tolkes slik at de tjenestemenn som får tilgang til opplysninger må være formelt ansatt i det organet som har opplysningene. Taushetspliktreglene kan i utgangspunktet ikke være til hinder for at en person utfører tjeneste på oppdragsbasis i stedet for å være fast ansatt i organet eller etaten. I forhold til bruk av sakkyndige oppsdragstakere er det uttrykkelig presisert i forarbeidene at disse kan gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger så langt det har betydning for vedkommendes arbeid i saken, se Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 29 der det vises til høringsnotatet (s. 151). Motsatsen til at oppdragstakeren kan gis opplysninger etter § 13 b første ledd nr. 3 er at han har taushetsplikt på lik linje med fast ansatte, jf. § 13 som gjelder ”enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan”.

Etter ordlyden i § 13 b første ledd nr. 3 er det heller ikke noe i veien for at en tjenestemann innen etaten får tilgang til taushetsbelagte opplysninger selv om tjenestemannen også gjør tjeneste for én eller flere andre etater.

Etter vårt syn faller en felles post- og arkivtjeneste derfor innenfor ordlyden i § 13 b første ledd nr. 3. De ansatte i post- og arkivtjenesten er i denne relasjonen å anse som tjenestemenn innen de ulike etater som omfattes av tjenesten. Om kommunene likevel ikke skal ha adgang til å etablere en felles post- og arkivtjeneste på tross av at dette fremstår som en hensiktsmessig ordning, så er det dette som krever en særskilt begrunnelse. En slik innskrenkende tolkning av § 13 b første ledd nr. 3 må eventuelt begrunnes med at en felles post- og arkivtjeneste utgjør en for stor trussel mot personvernet.

En slik innfallsvinkel er på linje med Lovavdelingens tidligere uttalelse i brev 2. juni 1995 til Datatilsynet og Statskonsult (Justisdepartementets saksnr. 95/78). Spørsmålet i saken var om etablering av såkalte offentlige servicekontorer var forenlig med forvaltningslovens taushetspliktregler. Tanken bak offentlige servicekontorer er at et samarbeid mellom ulike etater skal forenkle brukernes tilgang til offentlige tjenester. Det etableres et publikumsmottak som er felles for flere etater. Mottaket bemannes av personer (”generalister”) som skal kunne utføre saksbehandling og treffe avgjørelser i enkle saker for alle de etatene som deltar i samarbeidet. I den forbindelse får generalistene tilgang til taushetsbelagt informasjon fra flere etater, likevel slik at det i hver enkelt sak bare skal brukes informasjon fra vedkommende etat.

Lovavdelingen la til grunn at en slik ordning i utgangspunktet ikke var i strid med taushetspliktreglene, ettersom saksbehandleren (generalisten) i den enkelte sak representerer nettopp det organ eller den etat opplysningene innhentes fra, og ikke et ”annet” organ. En begrensning i adgangen til å etablere servicekontorer måtte eventuelt begrunnes med at risikoen for misbruk av informasjonstilgangen var så stor at ordningen ikke kunne tillates av den grunn. På bakgrunn av den beskrivelsen Lovavdelingen fikk om hvordan ordningen konkret var lagt opp, kom Lovavdelingen til at det ikke var tilfellet.

Flertallet i arbeidsgruppen for offentlige servicekontorer (rapporten ”Ett sted, ett telefonnummer” avgitt til Arbeids- og Administrasjonsdepartementet i 2000) legger også til grunn at taushetspliktreglene i utgangspunktet ikke er til hinder for etablering av offentlige servicekontorer. Flertallet presiserer likevel at servicekontorer i visse tilfelle kan øke den rent faktiske muligheten for ”krysskobling” av informasjon, og dette kan medføre svekket tillit hos publikum i forhold til forvaltningen. Spørsmålet er derfor, etter flertallets syn, om det bør innføres særlige saksbehandlingsregler eller rutiner, eller andre begrensninger, for å minske faren for misbruk av informasjon i form av ulovlig ”krysskobling”. Mindretallet i arbeidsgruppen (Datatilsynets representanter) mener at det ikke er grunnlag for å konkludere med at taushetsplikten ikke vil kunne være til hinder for gjennomføring av offentlige servicekontorer.

I vurderingen av hvilken trussel en felles post- og arkivtjeneste utgjør mot personvernet, kan det først slås fast at en slik ordning ikke fører til at taushetsbelagte opplysninger blir spredt til vesentlig flere personer enn tilfellet er med tradisjonelle løsninger. Det er bare personer med post- og arkivansvar som får tilgang til opplysningene, og man må gå ut fra at det totalt sett blir færre personer med slikt ansvar i kommunen. Det som derimot kan være betenkelig, er at de ansatte i den felles post- og arkivtjenesten vil komme i kontakt med sensitive opplysninger fra flere sektorer. Det er samlingen av informasjonen på ett sted som er problematisk i forhold til personvernet.

Hvis man sammenligner ordningen med felles post- og arkivtjeneste med servicekontorordningen, er det noen viktige forskjeller. 

For det første er det lite aktuelt å legge annet enn meget enkle saker til servicekontorene, og i praksis vil disse sakene sjelden involvere sensitive personlige opplysninger. Videre vil servicekontorordningen være lagt opp slik at saksbehandlerne ikke får tilgang til arkivene i etatene, men bare tilgang til utvalgt og begrenset registerinformasjon. De ansatte i en felles post- og arkivtjeneste for alle etatene i en kommune vil altså håndtere langt mer sensitiv informasjon enn saksbehandlerne på servicekontorer, med tilsvarende større fare for personvernet sammenlignet med servicekontorordningen.

En annen viktig forskjell er dessuten at generalistene på servicekontorene ikke innhenter informasjon om en klient uten at klienten selv har tatt initiativet til dette gjennom å henvende seg til servicekontoret. Servicekontorene er et tilbud til publikum som det står fritt til å la være å benytte seg av. En klient kan velge å henvende seg direkte til en bestemt etat i stedet, og i så fall står generalisten utenfor saksbehandlingen og informasjonsflyten. Selv om samtykke-unntaket fra taushetsplikten i forvaltningsloven § 13 a nr. 1 ikke kan anvendes direkte, er dette frivillighetsaspektet et viktig moment i vurderingen av hvilken fare for personvernet servicekontorene utgjør. I forhold til en felles post- og arkivtjeneste i kommunene finnes det til sammenligning ingen tilsvarende frivillighet fra klientenes side som kunne ha redusert betenkelighetene med hensyn til personvernet.

På den annen side bruker ikke post- og arkivpersonalet den informasjonen de har tilgang til som grunnlag for å treffe avgjørelser om rettigheter og plikter for klienter, slik tilfellet er med servicekontorene. Én funksjon ved taushetsplikten er at den forhindrer sammenstilling av opplysninger fra flere etater i forbindelse med at det treffes avgjørelser. Taushetsbelagte opplysninger kan bare gis fra en etat til en annen når bestemte vilkår er oppfylt, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6. Ordningen med servicekontorer innebærer en viss fare for at generalistene i konkrete saker ikke klarer å se bort fra taushetsbelagte opplysninger de har blitt kjent med gjennom behandlingen av en tidligere sak. Noen slik fare foreligger ikke i forhold til en felles post- og arkivtjeneste.

Etter vårt syn bør avveiningen mellom hensynet til en hensiktsmessig arbeidsordning og hensynet til personvernet falle ut slik at forvaltningslovens taushetspliktregler ikke ses som en hindring for at det overhodet organiseres en felles post- og arkivtjeneste for kommunene. Dette standpunktet gjelder imidlertid bare i forhold til sakstyper som følger forvaltningslovens alminnelige taushetspliktregler. Det kan være at visse etater som forvalter særlig sensitiv informasjon, må holdes utenfor en slik felles tjeneste. Dette er etater som har særlige regler om taushetsplikt som er strengere enn reglene i forvaltningsloven. Spørsmålet om en bestemt etat må holdes utenfor, må i utgangspunktet avgjøres ut fra en tolkning av de spesielle taushetspliktbestemmelsene. Lovavdelingen ønsker ikke å uttale noe helt bestemt om tolkningen av de ulike bestemmelsene i spesiallovgivningen, men vil bare komme med noen anbefalinger. Vi vil også presisere at selv om man vurderer det slik at en bestemt taushetspliktregel ikke utgjør et rettslig hinder for deltakelse i en felles post- og arkivtjeneste, så kan det likevel være at man bør holde den aktuelle sakstypen utenfor ordningen av hensyn til publikums tillit til forvaltningen.

For helsetjenesten i kommunen bestemmer lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene § 6-6 at enhver som utfører tjeneste eller arbeid i kommunens helsetjeneste, har taushetsplikt etter forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. For helsepersonell gjelder imidlertid strengere regler i lov 2. juli 1999 nr. 64 om helsepersonell m.v. kapittel 5. Sosial- og helsedepartementet uttaler i brev 12. september 2001 at det ikke kan se at verken unntakene i helsepersonelloven § 23 eller § 25 annet ledd kan gi grunnlag for at opplysninger som er taushetsbelagt etter loven blir tilgjengelige for ansatte i en felles post- og arkivtjeneste i kommunen. Når det gjelder unntaket fra taushetsplikten i § 25 første ledd, uttaler departementet at det er tvilsomt om den kan tolkes slik at de som arbeider ved en sentral post- og arkivtjeneste i en kommune, kan anses som samarbeidende personell, og at det er nødvendig at disse får tilgang til opplysningene for at det skal kunne gis forsvarlig helsehjelp. Lovavdelingen peker på at § 25 første ledd uansett ikke kunne anvendes for vårt formål, ettersom den bestemmer at en pasient kan motsette seg at opplysninger gis i medhold av bestemmelsen. En post- og arkivtjeneste kan ikke fungere hensiktsmessig hvis den er avhengig av at hver enkelt pasient ikke motsetter seg ordningen.

Etter Lovavdelingens syn er det mye som taler for at dokumenter som inneholder opplysninger som er taushetsbelagt etter helsepersonelloven, ikke bør behandles av en felles post- og arkivtjeneste for kommunen.

Lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. § 8-8 viser til taushetspliktreglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Sosialtjenesteloven § 8-8 annet ledd bestemmer likevel at visse opplysninger skal være taushetsbelagt selv om de normalt ikke er det etter forvaltningsloven, og tredje ledd første punktum har en særregel om adgangen til å gi opplysningene til andre forvaltningsorganer. § 8-8 tredje ledd første punktum lyder: 

”Opplysninger til andre forvaltningsorganer, jf. forvaltningsloven § 13 b nr. 5 og 6, kan bare gis når dette er nødvendig for å fremme sosialtjenestens eller institusjonens oppgaver, eller for å forebygge vesentlig fare for liv eller alvorlig skade for noens helse.”

Sosialtjenesteloven innskrenker her adgangen til å gi opplysninger til andre organer i forhold til det som gjelder etter de alminnelige taushetspliktreglene i forvaltningsloven. § 8-8 gir derimot ingen særregel i forhold til forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 3 som gjelder sirkulering av opplysninger innenfor samme organ eller etat. En nærliggende slutning kunne dermed være at man kan falle tilbake på konklusjonen ovenfor om at forvaltningsloven ikke er til hinder for en felles post- og arkivtjeneste. Det er imidlertid klart at lovens innskrenkning av adgangen til å gi opplysniner til andre organer også bør ha betydning for vurderingen av hvor langt unntaket i nr. 3 rekker.

Tilsvarende gjelder lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester § 6-7. Den viser også til taushetspliktreglene i forvaltningsloven §§ 13 til 13 e, men barnevernloven innskjerper taushetsplikten i forhold til de alminnelige reglene på samme måte som sosialtjenesteloven. I forhold til barnevernloven er det dessuten forutsatt i forarbeidene at barneverntjenesten må ha eget arkiv, jf. Ot.prp. nr. 44 (1991-92) s. 84 sitert i Barne- og familiedepartementets brev 7. september 1999.

På bakgrunn av omfanget av særlig sensitiv informasjon i sosialtjenesteetaten og barnevernetaten, og de særlige taushetspliktreglene som gjelder, er det etter Lovavdelingens syn mye som taler for at begge disse etatene holdes utenfor en felles post- og arkivtjeneste.