§ 14 - Anvendelse av forvaltningsloven § 14 ved tilsyn med oppfyllelsen av plikter som utelukkende er rettet til kommuner eller andre forvaltningsorganer

Saksnr. 201100202 EO ATV
Dato: 07.04.2011

 

Anvendelse av forvaltningsloven § 14 ved tilsyn med oppfyllelsen av plikter som utelukkende er rettet til kommuner eller andre forvaltningsorganer

Vi viser til brev 4. januar 2011 fra Kunnskapsdepartementet, med anmodning om Lovavdelingens vurdering av spørsmålet om forvaltningsloven § 14 får anvendelse når statlige tilsynsorganer i tilknytning til tilsyn med kommunepliktene i særlovgivningen krever opplysninger fra kommunene. Med ”kommuneplikter” menes her ”plikter som bare er pålagt kommunene eller fylkeskommunene”, jf. kommuneloven § 60 a annet ledd første punktum. Vi går ikke inn på spørsmål som måtte reise seg ved pålegg rettet mot rettssubjekter som nevnt i kommuneloven § 60 c annet ledd.

Forvaltningsloven § 14 angir saksbehandlingsregler og en klagerett for tilfeller der noen blir pålagt å gi opplysninger til et forvaltningsorgan. Vedkommende kan påklage pålegget “dersom han mener han ikke har plikt eller lovlig adgang til å gi opplysningene”. Bestemmelsen er ingen hjemmel for forvaltningen til å kreve opplysninger. Forvaltningen må ha slik kompetanse etter annen lov.

En nokså generell (sektorovergripende) bestemmelse om plikt til å gi opplysninger finnes i dag i kommuneloven § 60 c første ledd, som både omfatter ”opplysninger” og ”saksdokumenter”. En del bestemmelser med snevrere anvendelsesområde, knyttet til det enkelte forvaltningsområde, er dessuten gitt ulike steder i særlovgivningen.

Selv om henvendelsen til oss er avgrenset til opplysningsplikter i særlovgivningen og plikter rettet mot kommunene, tar drøftelsene nedenfor også sikte på opplysningsplikten etter kommuneloven § 60 c første ledd og plikter rettet mot forvaltningsorganer i tilsynssammenheng i sin alminnelighet (men fortsatt begrenset til plikter som kun er pålagt disse offentlige organene, og ikke private rettssubjekter). Drøftelsene vil i prinsippet omfatte både organer som er underlagt tilsynsorganets instruksjonsrett på det aktuelle feltet, og de som ikke er det. Uttalelsen her tar ikke sikte på å si noe om bestemmelsene om lovlighetskontroll etter kommuneloven § 59.

Forvaltningsloven § 14 er plassert i lovens kapittel III. Det innebærer at bestemmelsen kommer til anvendelse for all ”den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov”, jf. § 1 første punktum. Vi nevner for ordens skyld at paragrafen frem til 1977 fantes i kapittel IV, som etter § 3 første ledd i utgangspunktet kun skulle anvendelse i saker om enkeltvedtak. Forarbeidene til lovendringen viser klart at flyttingen ikke i seg selv har betydning for spørsmålet som her er aktuelt, se særlig Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 69.

Etter § 14 gjelder bestemmelsen når ”noen” blir pålagt å gi opplysninger til et forvaltningsorgan, og klagerett har ”vedkommende” som pålegget er rettet mot. Ordlyden begrenser ikke adressatkretsen for rettigheter etter bestemmelsen til bestemte typer rettsubjekter. Den omfatter dermed også kommuner og andre forvaltningsorganer som blir pålagt å gi opplysninger til statlig tilsynsorgan i tilknytning til tilsyn med kommuneplikter. Spørsmålet er om § 14 skal tolkes innskrenkende, slik at bestemmelsen ikke får anvendelse ved slike pålegg. 

§ 14 gir særskilte regler som gjelder ved pålegg om å gi opplysninger, uten hensyn til om avgjørelse om et slikt pålegg etter definisjonene i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a eller b ville være et enkeltvedtak. Dermed kommer heller ikke reglene for enkeltvedtak i kapittel IV til VI til anvendelse direkte. Meningen er at § 14 selv direkte angir hvilke regler som skal gjelde (selv om det delvis er vist til reglene om klage over enkeltvedtak i § 14 siste punktum).

Det er likevel av interesse å se hvor langt lovens regler om enkeltvedtak må anvendes til fordel for kommuner og andre forvaltningsorganer. Lovgiver har gjennom bestemmelsen i forvaltningsloven § 2 fjerde ledd tatt direkte stilling til dette spørsmålet. Reglene om enkeltvedtak viser hvor langt en kjerne av lovens rettssikkerhetsgarantier – reglene i kapittel IV til VI – anvendes til fordel for kommunene og andre forvaltningsorganer. De grunnleggende hensyn som ligger bak utformingen av § 2 fjerde ledd – og dermed anvendelsen av lovens regler om enkeltvedtak til fordel for kommuner og andre forvaltningsorganer – er relevante også når rekkevidden av § 14 skal klarlegges.  

Lovens regler om enkeltvedtak gjelder som utgangspunkt kun for avgjørelser rettet mot ”private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)”, jf. § 2 første ledd bokstav a. Etter § 2 fjerde ledd ”likestilles” et forvaltningsorgan med privat rettssubjekt ved anvendelse av første ledd (herunder bokstav a og b) ”dersom organet har samme interesse eller stilling i saken som private parter kan ha”.

Det er sikker praksis for at kommuner og andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 2 fjerde ledd ikke likestilles med private rettssubjekter i saker (for eksempel om offentlige tilskudd) der det ut fra det aktuelle regelverk mv. utelukkende er aktuelt å treffe vedtak – begunstigende eller inngripende – overfor forvaltningsorganer. Forvaltningsorganer, herunder kommuner, har i slike tilfeller ikke de rettighetene som følger av forvaltningsloven kapittel IV til VI.

Når forvaltningsorganer i slike tilfeller ikke har de rettighetene som følger av forvaltningsloven kapittel IV til VI, tilsier sammenhengen i regelverket at organene heller ikke kan påberope seg de rettighetene som følger av forvaltningsloven § 14 i tilfeller der det er hjemmel for å kreve opplysninger fra forvaltningsorganer (herunder kommuner), og denne hjemmelen utelukkende er rettet mot disse.

Forarbeidene til forvaltningsloven § 14 gir etter vårt syn klart uttrykk for at bestemmelsen ikke var ment å gi rettigheter til forvaltningsorganer. Forvaltningsloven § 14 bygger på § 17 i Forvaltningskomiteens utkast, jf. Forvaltningskomiteens innstilling (1958) s. 443, jf. s. 162–179.

Forvaltningslovskomiteens forslag om klagerett ble fremmet i sammenheng med en bred drøftelse av private parters opplysningsplikt overfor det offentlige, se komiteens innstilling s. 163–173. At komiteen tok sikte på private parters stilling, fremgår også av følgende retningslinje for saksbehandling i slike saker, se s. 172 og s. 178 under punkt A. a:

”Når opplysningsplikten gjøres [gjeldende] overfor privatpersoner eller private rettsubjekter, som hevder at de ikke er forpliktet til å gi de opplysninger som avkreves, bør det være adgang til å klage til et høyere forvaltningsorgan.”

Komiteen drøftet på s. 173 flg. særskilt offentlige myndigheters opplysningsplikt. Noen bestemmelse om klagerett eller andre rettigheter knyttet til saksbehandlingen, var det ikke tale om.

I Ot.prp. nr. 38 (1964–65) s. 55 sluttet departementet seg til komiteens forslag om en klagerett og bakgrunnen for forslaget. Departementets eget forslag til klagerett i § 14 synes også å ta sikte på private personers opplysningsplikt. Dette synes også å ha vært Justiskomiteens siktemål, jf. Innst. O. II (1966–67) øverst s. 8.

Selv om ingen av forarbeidene sier direkte at § 14 ikke gjelder til fordel for kommunene eller andre forvaltningsorganer, er inntrykket klart at en under lovforberedelsen ikke hadde sett for seg at disse skulle ha rettigheter etter § 14.

Vi har ikke omfattende opplysninger om hvordan forvaltningsloven § 14 har vært praktisert overfor kommunene eller andre forvaltningsorganer. Derimot har vi merket oss opplysningene i brevet hit om at fylkesmennene i sin praksis legger til grunn at forvaltningsloven § 14 ikke gjelder i tilknytning til tilsyn med oppfølgningen av kommunepliktene i særlovgivningen. 

Det kan anføres reelle grunner både for og mot rettigheter for kommuner og andre forvaltningsorganer etter forvaltningsloven § 14. Som nevnt foran ser vi det slik at avveiningen mellom de kryssende hensyn bør følge den løsningen forvaltningsloven § 2 fjerde ledd legger til grunn med sikte på reglene om enkeltvedtak.

Vi nevner at det ikke finnes noen alminnelig bestemmelse om sanksjoner rettet mot den som ikke gir opplysninger i samsvar med pålegg.

Spørsmålet er videre hvilken betydning vedtakelsen av nytt kapittel 10 A i kommuneloven (jf. endringslov 15. desember 2006 nr. 90) har.

Kommuneloven § 60 c inneholder som nevnt en nokså generell (sektorovergripende) bestemmelse om plikt for kommuner og fylkeskommuner til å gi ”opplysninger” og å utlevere ”saksdokumenter”. Vårt syn er i korthet at denne bestemmelsen (og forarbeidene til den) ikke gir grunnlag for andre løsninger enn den som følger av forvaltningsloven, og som vi har redegjort for foran. Det gjelder både med sikte på opplysningsplikt etter kommuneloven § 60 c og opplysningsplikt etter bestemmelser i særlovgivningen. Vi nevner særskilt at innføring av klagerett i § 60 d for en type pålegg som er av en annen art enn pålegg om å gi opplysninger, ikke gir noe grunnlag for avvikende løsninger.

Vår konklusjon er at forvaltningsloven § 14 om saksforberedelse og klage ved pålegg om å gi opplysninger ikke får anvendelse til fordel for kommuner (og fylkeskommuner) når statlige tilsynsorganer i tilknytning til tilsyn med kommunepliktene krever opplysninger fra kommunene med hjemmel i kommuneloven § 60 c første ledd. Tilsvarende vil forvaltningsloven § 14 ikke få anvendelse til fordel for forvaltningsorganer der hjemmelen for opplysningsplikt finnes i særlovgivningen og er rettet spesielt mot forvaltningsorganer, med mindre særlige lovbestemmelser fører til avvikende løsninger.