§§ 14, 15 og 20 - Regjeringens klima- og skogprosjekt - forholdet til offentleglova

Saksnr.:13/4322 EO OKL/HFA/mk
Dato: 09.04.2014

 

Regjeringens klima- og skogprosjekt – forholdet til offentleglova

1. Innledning

Vi viser til Miljøverndepartementets (nå Klima- og miljødepartementet (KLD)) brev 13. juni 2013, der det bes om Lovavdelingens vurdering av om saksforberedende dokumenter som utveksles mellom Miljøverndepartementet (MD), Utenriksdepartementet (UD) og Norad som del av regjeringens klima- og skogprosjekt, kan unntas fra innsyn etter offentleglova. For enkelhets skyld vil vi i det følgende vise til MD, også der vurderingene gjelder forhold som nå håndteres av KLD.

Etter hva vi har fått opplyst, lå prosjektet opprinnelig under den felles miljø- og utviklingsministeren, mens UD hadde bevilgningsansvaret for prosjektet. Som følge av at funksjonene som miljøvernminister og utviklingsminister fra 2012 ikke lenger lå til en felles statsråd, ble en større del av forberedelsesarbeidet flyttet til prosjektorganisasjonen i MD. Denne ble styrket ved at to ansatte i UD hospiterer der. Miljøvernministeren hadde deretter det overordnede politiske og strategiske ansvaret for prosjektet, mens utviklingsministeren hadde det utviklingspolitiske og økonomiske ansvaret. Endringen i prosjektets organisering medførte at en del saker som utviklingsministeren var konstitusjonelt ansvarlig for, ble forberedt i MD, men ble avgjort i UD.

2. Offentleglova § 14 første ledd

MD har stilt spørsmål om saksforberedende dokumenter som sendes mellom MD og UD som del av klima- og skogprosjektet, kan unntas offentlighet etter offentleglova § 14 første ledd. Denne bestemmelsen gir adgang til å unnta fra innsyn dokumenter som et organ har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse. Se for eksempel Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.4 på side 95 om hvilke typer dokumenter som typisk kan omfattes av dette.

Det er et vilkår for unntak etter § 14 første ledd at dokumentet må være utarbeidet av organet selv. Et sentralt spørsmål blir da om klima- og skogprosjektet kan anses som et eget organ etter denne bestemmelsen. Det framgår av Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 130 at offentleglova § 14 første ledd viderefører offentlighetsloven 1970 § 5 første ledd, og at spørsmålet om hva som er ett organ skal løses på samme måte som etter den tidligere loven. Det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som framstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett organ, se Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.2, på side 92. I vurderingen av om organet framstår som selvstendig, må det legges vekt på hvordan det er organisert, og om det har selvstendig myndighet til å treffe avgjørelser. Et departement regnes i utgangspunktet som ett og samme organ, og som hovedregel faller dermed dokumenter som utveksles mellom departementer, utenfor offentleglova § 14 første ledd.

Klima- og skogprosjektet er ikke organisert som en selvstendig enhet, men et prosjekt underlagt MD og UD. Medarbeiderne har vært ansatt i det enkelte departementet, og prosjektet har ikke selvstendig avgjørelsesmyndighet. Sakene har blitt avgjort i det enkelte departementet, og MD og UD har hatt ulike ansvarsområder. Prosjektet gav anbefalinger til den statsråden som var konstitusjonelt ansvarlig for den enkelte saken. På denne bakgrunnen synes klima- og skogprosjektet etter vår mening ikke å være tilstrekkelig selvstendig til å anses som et eget organ.

For å kunne unnta et dokument etter § 14 første ledd, må det som hovedregel ikke være sendt ut av organet. Dette gjelder imidlertid enkelte unntak fra dette, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 131 og Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.5. I Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86) ble det lagt til grunn at et referat fra en prosjektgruppe som helse- og sosialkontoret i en kommune hadde sendt til skolekontoret, kunne unntas etter offentlighetsloven 1970 § 5 første ledd. Det ble uttalt om dette:

«Etter dei opplysningane som er gjevne om denne saka, meiner vi at referatet frå prosjektgruppa ikkje mister den interne karakteren sin ved å verte sendt frå helse- og sosialkontoret (som er sekretariat for – og dermed del av same organ som – prosjektgruppa) til skulekontoret. Terapibadsaka rørar ved arbeidsområda til begge desse kontora. Prosjektgruppa har medlemmer frå begge etatar. Det er då rimeleg at kontora i eit visst mon kan utveksle synspunkt og halde kvarandre orienterte om saka, også ved oversending av skrifteleg referat frå prosjektgruppa, utan at referatet dermed vert offentleg.»

Vi ser ikke bort fra at enkelte dokumenter, for eksempel referater fra møter i klima- og skogprosjektet som sendes mellom departementene, vil kunne unntas offentlighet etter § 14 første ledd ut fra en liknende begrunnelse. Uttalelsen gjelder imidlertid kun et referat, og det er bare åpnet for at kontorene «i eit visst mon» kan utveksle slike dokumenter uten at de blir offentlige. Etter vår vurdering åpner ikke offentleglova for at saksforberedende dokumenter generelt kan utveksles mellom organer som del av et felles prosjekt, men likevel kunne unntas fra innsyn etter § 14 første ledd.

Regjeringen som kollegium regnes som ett organ, med alle departementene som ett felles sekretariat, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 131. I saker som blir behandlet på regjeringsnivå, vil saksforberedende dokumenter, for eksempel regjeringsnotater og utkast til slike notater, derfor kunne unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd.

3. Offentleglova § 15 første ledd andre punktum

Etter offentleglova § 15 første ledd andre punktum kan dokumenter som et departement har innhentet fra et annet departement til bruk i sin interne saksforberedelse, unntas fra innsyn når det er nødvendig for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser.

Dersom det skal kunne gjøres unntak etter denne bestemmelsen for dokumenter som UD og MD innhenter fra hverandre som del av skog- og klimaprosjektet, må det således foreligge fare for at innsyn vil skade den interne beslutningsprosessen, enten i den konkrete saken eller i senere saker. Dette skadevilkåret vil typisk kunne være oppfylt når det er et tett samarbeid mellom departementene, for eksempel når de utveksler utkast til mottakerdepartementets endelige avgjørelse eller liknende for å få merknader eller innspill, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 134–135 og Rettleiar til offentleglova s. 103–106. Det vil derimot som hovedregel ikke være adgang til å unnta dokumenter som kun inneholder generelle premisser som skal inngå i beslutningsgrunnlaget til mottakeren, for eksempel redegjørelser om faktiske forhold, selv om dokumentet skal brukes i saksforberedelsen i saker hvor samarbeidet er tett.

Kravet om at dokumentet må være innhentet av det ene departementet, skal tolkes med en viss fleksibilitet, særlig der det er et nært og regelmessig samarbeid mellom to organer, og det i det enkelte tilfellet kan være noe tilfeldig hvor initiativet til å produsere et dokument ligger, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 133. Vilkåret kan for eksempel være oppfylt ved at det foreligger en stående instruks om å oversende dokumenter til bruk i den interne saksforberedelsen. Se om dette blant annet i vårt brev 13. september 2012 til Utenriksdepartementet (JDLOV-2011-5106). Etter hva vi har fått opplyst, har det vært nødvendig å samarbeide tett på tvers av departementene for å behandle prosjektets saker, og saksforberedende dokumenter har blitt utvekslet kontinuerlig. En del av sakene som har blitt forberedt i prosjektorganisasjonen i MD, har blitt ferdigbehandlet i UD, og større beslutninger har blitt tatt av miljøvernministeren og utviklingsministeren i fellesskap. Vi antar at punkt 3 c i internt memorandum 24. september 2012 om at prosjektorganisasjonen i MD skal koordinere sakene med relevante deler av UD, må forstås som en stående instruks om å utveksle saksforberedende dokumenter knyttet til prosjektet. Ut fra dette kan således unntaket fra innsyn i § 15 første ledd andre punktum anvendes, dersom vilkåret om at det må foreligge fare for at innsyn vil skade den interne beslutningsprosessen, er oppfylt.

4. Forholdet til Norad

MD har også stilt spørsmål om dokumenter som prosjektorganisasjonen innhenter fra Norad, kan unntas offentlighet etter offentleglova § 15 første ledd første punktum. Bestemmelsen gir adgang til å unnta dokumenter som et organ har innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen, når det er nødvendig for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser. Vilkårene er således de samme som når det gjelder unntak for dokumenter som innhentes av et departement fra et annet som del av den interne saksforberedelsen.

Klima- og skogprosjektet kan etter vårt syn ikke anses som et eget organ, jf. punkt 2 foran, og er da heller ikke et organ overordnet Norad. Spørsmålet blir om dokumenter som de deltakende departementene innhenter fra Norad, kan omfattes av offentleglova § 15 første ledd første punktum. 

Det avgjørende for om et organ er underordnet at annet organ, er først og fremst om det har omgjørings- og instruksjonsrett overfor det andre organet eller kan pålegge det arbeidsoppgaver innenfor det aktuelle saksområdet, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 133. Norad er underordnet UD, slik at offentleglova § 15 første ledd første punktum gjelder for saksforberedende dokumenter som UD innhenter fra Norad. Dersom derimot MD innhenter dokumenter fra Norad er man i utgangspunktet utenfor situasjonene som omfattes av ordlyden. Om slike tilfeller heter det imidlertid følgende i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 133:

«Dersom eit departement samarbeider med eit anna departement om ei sak og innhentar dokument frå eit underordna organ, vil slike dokument også vere omfatta av unntakshøvet hos det andre departementet jamvel om dette ikkje er overordna sendarorganet. Dette gjeld både dersom dokumentet blir sendt via det overordna departementet, og dersom dokumentet blir sendt direkte til det andre departementet. I tilfelle der det ikkje er høve til å gjere unntak for saksførebuande korrespondanse mellom to organ som samarbeider om ei sak, f.eks. mellom to direktorat, vil det derimot ikkje vere høve til å gjere unntak for dokument som blir sendt til eit av organa frå eit organ som ikkje er underordna mottakaren, jamvel om avsendaren er underordna organet mottakaren samarbeider med om saka.»

Ut fra dette antar vi at saksforberedende dokumenter som prosjektorganisasjonen innhenter fra Norad vil kunne unntas offentlighet etter § 15 første ledd første punktum, selv om dokumentet sendes direkte til MD. Dette forutsetter at man er innenfor de tilfellene hvor det er adgang til å gjøre unntak for korrespondanse mellom departementene, jf. foran. Etter dette finner vi ikke grunn til å vurdere om dokumenter som innhentes fra Norad, kan unntas etter § 15 andre ledd.

5. Offentleglova § 20

Til slutt har MD reist spørsmål om dokumenter som utveksles med Norad, kan omfattes av offentleglova § 20. Vi nevner at § 20 kun gir adgang til å unnta opplysninger, slik at andre deler av dokumentet er offentlige med mindre hele dokumentet kan unntas etter offentleglova § 12.

Etter § 20 første ledd er det et vilkår for unntak at dette må være påkrevd av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser. Dette innebærer at det må være reell fare for at innsyn vil føre til skadevirkninger av et visst omfang for Norges utenrikspolitiske interesser, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 141 første spalte. Unntaket omfatter utenrikspolitiske interesser i vid forstand, herunder utviklingspolitiske interesser.

Offentleglova § 20 første ledd bokstav c omfatter opplysninger om norske forhandlingsposisjoner, forhandlingsstrategier eller liknende når forhandlingene ikke er avsluttet, eller det er grunn til å tro at forhandlingene i saken vil bli gjenopptatt. Det er i denne sammenhengen stilt spørsmål om man kan si at klima- og skogprosjektet til enhver tid er i forhandlinger med det enkelte samarbeidsland. Etter vår oppfatning omfatter ikke unntaket slike situasjoner siden det framgår av ordlyden at det må være tale om forhandlinger i en konkret sak.

Etter offentleglova § 20 tredje ledd kan opplysninger unntas i andre tilfeller enn de som omfattes av første og andre ledd, når det er påkrevd av «særleg tungtvegande utanrikspolitiske interesser». Opplysninger fra Norad vil kunne unntas etter denne bestemmelsen etter en konkret vurdering, men dette skadevilkåret er strengt, og unntaket er bare aktuelt i spesielle tilfeller. Se nærmere om vilkårene for dette i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 143. 

Vi minner ellers om at der foreligger adgang, men ikke plikt, til å unnta dokumenter eller opplysninger fra innsyn etter offentleglova §§ 14, 15 og 20, og at det derfor må vurderes om det skal gis helt eller delvis merinnsyn etter § 11.