§ 14-19: Kommunale garantier

Tolkning av kommuneloven § 14-19 første ledd - Kommunale garantier

Vi viser til e-post 29. august 2024 med spørsmål om kommunale garantier.

Det første spørsmålet er om vilkårene i kommuneloven § 14-19 om forbud mot å garantere for næringsvirksomhet og vesentlig økonomisk risiko må være oppfylt gjennom hele garantiperioden. Det andre spørsmålet er hvilke momenter som skal tas med i vurderingen av størrelsen på den delen som utgjør næringsvirksomhet.

Departementets vurderinger

Må vilkårene i kommuneloven § 14-19 første ledd første punktum være oppfylt gjennom hele garantiperioden?

Før det treffes vedtak om å stille en garanti, må kommunen vurdere om garantien går klar av forbudet mot å stille garanti som innebærer vesentlig økonomisk risiko og forbudet mot å stille garanti for næringsvirksomhet. Kommunen må gjøre disse vurderingene ut fra tilgjengelig informasjon på vedtakstidspunktet. Det omfatter etter departementets vurdering ikke bare informasjon om nå-situasjonen, men også informasjon om eventuelle fremtidige forhold. Dersom det for eksempel foreligger informasjon om tiltenkte fremtidige endringer i aktivitetene som drives, vil dette også måtte tas med i vurderingen av om virksomheten må regnes som næringsvirksomhet og om en garanti vil innebære vesentlig økonomisk risiko for kommunen. Når en kommune først skal stille en garanti, må det fremstå som klart at vilkårene i kommuneloven § 14-19 første ledd første punktum er oppfylt på tidspunktet for garantistillelsen. Departementets vurdering er at det også må fremstå som klart at virksomheten som drives også vil overholde vilkårene i hele garantiens løpetid.

Det ligger utenfor departementets område å gi veiledning om kausjonsretten. Departementet vil likevel som en generell betraktning vise til at når en kommune har stilt kausjon for et lån, er det klare utgangspunktet at kommunen fullt ut står inne for at långiver får oppfylt sine krav på låntaker. I enkelte tilfeller kan det tenkes at det skjer endringer i forhold på låntakers side sammenlignet med forholdene på tidspunktet for garantistillelsen, for eksempel ved at risikoen for å måtte innfri garantien har økt eller ved at låntakers virksomhet har endret seg og fått preg av næringsvirksomhet. Departementets forståelse er at slike endringer på låntakers side ikke endrer kommunens forpliktelser som kausjonist. Når kommunen stiller kausjon er forholdet nettopp det at kommunen tar på seg risikoen, mens långiver som begunstiget skal ha sikkerheten. Vi viser også til presiseringen i kommuneloven § 14-19 første ledd siste punktum, som slår fast at dersom en garanti først er godkjent av departementet, regnes den ikke som ugyldig, selv om den er i strid med første ledd. Bestemmelsen bygger på at den begunstigete skal beskyttes, og innebærer altså at den begunstigete (långiveren) beholder beskyttelsen, også om departementet skulle ha godkjent garantien i strid med forbudene i første ledd, jf. Prop 46 L (2017-2018) merknadene s. 395.

Departementet viser for øvrig til at dersom kommunen har stilt garanti for et rettssubjekt, og denne garantien ønskes videreført i et nytt rettssubjekt (for eksempel et nytt selskap etter en fusjon), krever dette normalt at kommunen fatter et nytt vedtak om garanti. Før nytt vedtak treffes, må det gjøres nye vurderinger av om garantien kan stilles innenfor rammene av kommuneloven § 14-19. Nye vedtak skal godkjennes av departementet, hvis ikke garantien er utenfor godkjenningskravet i henhold til § 14-19 andre ledd.   

Hvordan vurdere omfanget av næringsvirksomhet?

I mange tilfeller vil ett og samme rettssubjekt drive med flere typer aktiviteter, hvor én del har et ideelt preg, mens øvrige deler må anses å være næringsvirksomhet. Spørsmålet om et rettssubjekt driver næringsvirksomhet i kommunelovens forstand, må vurderes ut fra hvor stor andel næringsdelen utgjør av den samlete aktiviteten i rettssubjektet. I Prop. 46 L (2017-2018) punkt 20.8.4 s. 232 er det angitt at dersom næringsdelen utgjør mer enn om lag 1/3 av den samlede aktiviteten i rettssubjektet, må rettssubjektet normalt anses å drive næringsvirksomhet i kommunelovens forstand.

Det må altså gjøres en vurdering i hver enkelt sak av hvor stor andel av aktivitetene som drives som er å regne som næringsvirksomhet. Forarbeidene i Prop. 46 L (2017-2018) gir imidlertid ikke nærmere føringer for hvilke momenter som skal inngå når omfanget av næringsvirksomheten skal anslås og vurderes opp mot den skisserte andelen på 1/3. Dette må etter departementets vurdering gjøres ut fra hva som best gjenspeiler omfanget av de ulike aktivitetene i virksomheten.

Som utgangspunkt vil departementet i slike vurderinger se hen til hvor stor del av de totale inntektene som knytter seg til aktivitetene som må regnes som næringsvirksomhet. Det kan for eksempel være aktuelt dersom virksomheten har en delaktivitet som genererer egne inntekter, mens resten av virksomheten finansieres med kommunale tilskudd.

Det kan imidlertid også tenkes tilfeller hvor inntektene i mindre grad reflekterer omfanget av de ulike aktivitetene, for eksempel som følge av ulik prising eller liknende, og hvor andre momenter enn inntekter gir et bedre bilde på omfanget av næringsvirksomheten. For eksempel kan det tenkes tilfeller hvor arealbruken eller fordelingen av tiden et bygg eller anlegg er i bruk til henholdsvis næringsrettede og ikke-næringsrettede aktiviteter, være et mer hensiktsmessig utgangspunkt eller et relevant vurderingsmoment som bør med i en samlet vurdering, se for eksempel departementets brev av 15.11.2022 til Orkland kommune (sak 22/4924).

I omtalen ovenfor er det tatt utgangspunkt i at all aktivitet skjer innenfor rettssubjektet som det eventuelt skal garanteres for. Hvordan virksomheten er organisert kan imidlertid også være relevant i vurderingen av næringsvirksomhet. Dersom rettssubjektet som det vurderes å stille garanti for, har eierandeler i andre selskaper og disse selskapene driver næringsvirksomhet, vil det etter vår vurdering være naturlig at også dette blir et moment i vurderingen.

Med hilsen

Bent Devik (e.f.)
fagdirektør

Hina Ilyas
utredningsleder