§ 14-2: Kommunestyrets anledning til å delegere fullmakt i investeringsbudsjettet

Kommunal- og distriktsdepartementet viser til brev av 24. juni 2024 fra Romerike revisjon IKS, som ble mottatt 7. oktober 2024. I brevet viser dere til at en kommune har fattet følgende vedtak til investeringsbudsjettet for inneværende år:

«Fullmakt investeringsbudsjettet

1. Kommunedirektør gis fullmakt til å overføre restbeløp for ikke-avsluttede investeringsprosjekter, inkludert finansiering, fra det ene året til det neste.
2. Kommunedirektør gis fullmakt til å finansiere investeringer som har forsert framdriftsplan, og derav økte utgifter. Dette innebærer at vedtatt bevilgning inkludert finansiering, overføres fra neste vedtatte årsbudsjett til inneværende årsbudsjett.
3. Fullmakten gjelder kun for justeringer av allerede vedtatte bevilgninger mellom to budsjettår. Fullmakten gjelder ikke myndighet til å øke sum bevilgning i det enkelte investeringsprosjekt»

Revisjonen stiller spørsmål ved om kommunestyret har hjemmel til å delegere til kommunedirektøren å overføre ubenyttede budsjettmidler fra det ene året til det neste, eller overføre fra neste vedtatte årsbudsjett til inneværende års budsjettet. Revisjonen er av den oppfatning at vedtaket er i strid med kommuneloven § 14-5 og ønsker en vurdering fra departementet i denne saken.

Departementet tar ikke stilling til den konkrete saken, men vi vil redegjøre for departementets generelle forståelse av de aktuelle reglene i relasjon til problemstillingen som reises.

Gjeldende rett og departementets vurderinger

Kommuneloven § 14-2 første ledd sier at kommunestyret selv skal vedta økonomiplanen og årsbudsjettet. Denne budsjettmyndigheten ligger eksklusivt til kommunestyret og kan ikke delegeres til underordnet organ. Budsjettmyndigheten omfatter både myndigheten til å vedta kommunens årsbudsjett og endringer («reguleringer») av årsbudsjettet. Dette gjelder både for driftsbudsjettet og investeringsbudsjettet.

Kommunestyret kan gi underordnet organ (for eksempel kommunedirektøren) ulike typer fullmakter (delegert myndighet) knyttet til gjennomføringen av det som er vedtatt i årsbudsjettet. Det som er vedtatt i årsbudsjettet setter imidlertid rammer for de fullmaktene kommunestyret kan gi til underordnet organ. Dette følger av kommuneloven § 14-5 første ledd første punktum.  Denne bestemmelsen innebærer at kommunens årsbudsjett er bindende for årets tilgang på og bruk av midler. Kommunestyrets bevilgninger i årsbudsjettet kan ikke fravikes, jf. Prop. 46 L (2017-2018) merknadene s. 384. Dette gjelder også for investeringsbudsjettet, som altså også er ettårig, dvs. at bevilgningene er årsavhengige (de gjelder kun for ett år om gangen). Dersom det skjer endringer i budsjettåret som får betydning for de inntekter og utgifter som investeringsbudsjettet bygger på, skal kommunestyret derfor foreta nødvendige endringer i budsjettet. Endringer i årsbudsjettet kan som nevnt over ikke delegeres og skal vedtas av kommunestyret selv, jf. også kommuneloven § 14-5 andre ledd som slår fast at kommunestyret skal endre årsbudsjettet når det er nødvendig for å oppfylle lovens krav om realisme og balanse.

Som omtalt i veilederen om investeringsbudsjettet punkt 3.3 om budsjettreguleringer, kan altså ikke vedtatt økonomiplan eller tidligere års budsjettvedtak regnes som bevilgninger som kan disponeres i inneværende års budsjett. Dette gjelder selv om kommunestyret har vedtatt en kostnadsramme for investeringene.

I det aktuelle kommunestyrevedtaket er det delegert en fullmakt som gjelder overføring av midler mellom år. Slik vi forstår saken, er denne typen vedtak ment å åpne for at kommunedirektøren skal kunne øke eller redusere bevilgningene til investeringer som kommunestyret har fastsatt i årets budsjett. Dette innebærer etter vår vurdering i realiteten en delegering av budsjettmyndighet i strid med kommuneloven. Økninger eller reduksjoner av bevilgningene i årbudsjettet, herunder også investeringsbudsjettet, med tilhørende endringer i finansieringen, må vedtas av kommunestyret selv.

Med hilsen

Bent Devik (e.f.)
fagdirektør

Emil Schmidt
seniorrådgiver