§§ 14 og 15 - Offentleglova og spesialutsendinger

Saksnr.: 201105106 EO OKL/bj
Dato: 13.09.2012

 

Offentleglova og spesialutsendinger

Vi viser til brev 22. juni 2011 med anmodning om en uttalelse om enkelte spørsmål vedrørende offentleglova og ordningen med spesialutsendinger ved norske utenriksstasjoner. Det mest sentrale spørsmålet er om offentleglova § 14 første ledd gir hjemmel for å unnta fra innsyn dokument som er sendt fra en utenriksstasjon til både Utenriksdepartementet og til den etaten som en spesialutsending er utsendt fra.

Offentleglova § 14 første ledd lyder:

«Eit organ kan gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har utarbeidd for si eiga interne saksførebuing.»  

Spørsmålet blir om et dokument som er utarbeidet i en utenriksstasjon og sendt derfra til både Utenriksdepartementet og en annen etat som en tjenestemann ved utenriksstasjonen er utsendt fra, kan sies å være utarbeidet for begge de to adressatenes egne interne saksforberedelse, og således være omfattet av § 14 første ledd hos dem begge.   

Normalt vil det være dokumenter utarbeidet av personer som er ansatt i et forvaltningsorgan, som vil kunne unntas hos det samme organet i medhold av § 14. Også personer som ikke er formelt ansatt, kan imidlertid i visse sammenhenger være å regne som en del av organet, jf. Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova punkt 7.2.2 (side 92). Det er ikke noe i offentleglova som utelukker at en person vil kunne ses som en del av mer enn ett forvaltningsorgan, enten permanent eller i mer avgrensede situasjoner. Eksempelvis vil dette være tilfellet når en person er ansatt på deltid i to forskjellige forvaltningsorganer, og også når en person er fast ansatt i ett organ og samtidig er knyttet til et annet organ for særskilte saker eller en periode. Videre ser vi heller ikke noe som utelukker at et dokument som er utarbeidet av en person med «dobbel tilhørighet», kan være å anse som utarbeidet av begge organene. Slik vi ser det, kan § 14 første ledd gi grunnlag for å nekte innsyn i slike dokumenter begge steder. Forutsetningen for at det kan gjøres unntak etter § 14 vil imidlertid være at de øvrige vilkårene etter bestemmelsen er oppfylt (at dokumentet er utarbeidet for bruk i den interne saksforberedelsen i begge organene, og ikke er sendt ut av noen av organene). Videre må man naturligvis vurdere merinnsyn etter offentleglova § 11.

I henvendelsen hit er det videre reist spørsmål om innholdet i uttrykket «innhenta» i offentleglova § 15 første ledd. Slik vi forstår det, er spørsmålet om et pålegg i utenriksinstruksen om å sende kopi av rapporter til Utenriksdepartementet eller andre organer omfattet av § 15 første ledd kan gi grunnlag for å anse dokumentet som «innhenta» av det forvaltningsorganet som mottar rapporten i henhold til instruksen.

I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134 er innholdet i uttrykket «innhenta» kommentert blant annet slik:

«For det tredje er det eit vilkår for å gjere unntak at dokumentet må vere innhenta av det overordna organet. Sjølv om ikkje dette går fram av ordlyden, er eit tilsvarande krav lagt til grunn etter gjeldande rett. Meininga med å ta dette inn i lova er berre å vidareføre den praksis som har vore lagd til grunn etter gjeldande rett. For at dette vilkåret skal vere oppfylt, må det aktuelle dokumentet normalt vere innsendt etter oppmoding frå det overordna organet. Ei slik oppmoding kan vere skriftleg eller munnleg. Vilkåret om at dokumentet skal vere innhenta skal likevel ikkje tolkast absolutt, men gir rom for ein viss fleksibilitet. Dette gjeld særleg i tilfelle der det er eit nært og regelmessig samarbeid mellom to forvaltningsorgan, og der det dermed i det enkelte tilfelle kan vere noko tilfeldig kor initiativet til å produsere eit dokument ligg. F.eks. vil ein ståande instruks om å sende inn dokument til bruk for den interne saksførebuinga i det overordna organet, oppfylle vilkåret. I tilfelle der eit overordna organ oppmodar om bistand frå eit underordna organ og det deretter blir utveksla ei rekkje dokument mellom organa, vil også vilkåret vere oppfylt sjølv om det overordna organet ikkje har bedt om å få kvart enkelt dokument. Vilkåret om at dokumentet må vere innhenta har til formål å avgrense mot dokument som underordna organ oversender fullt ut av eige drift. Dersom det er tilfellet, vil det ikkje vere høve til å unnata dokumentet jamvel om det først og fremst er utarbeidd i mottakaren si interesse, f.eks. der eit underordna organ melder eit lovbrot som det overordna organet har til oppgåve å følgje opp. Vilkåret inneber også at det ikkje vil vere høve til å unnata eit dokument frå eit underordna organ som set i gang ei saksbehandling hos eit overordna organ.»

Særlig uttalelsene om at en stående instruks om innsendelse av dokument til et overordnet organ vil oppfylle vilkåret etter § 15 første ledd, og at formålet med regelen er å avgrense mot dokumenter som det underordnede organet sender inn av eget initiativ, peker i retning av at innsendelse i henhold til utenriksinstruksen kan ses som en «innhenting» fra det organet som mottar dokumentet. Siden lovens ordlyd indikerer at det må være utvist en viss aktivitet fra det organet som mottar dokumenter, er det imidlertid naturlig å anta at uttalelsen om en stående instruks sikter til tilfeller der instruksen er gitt av det organet som mottar dokumentet. Utenriksinstruksen er fastsatt ved kgl. res., men administreres av Utenriksdepartementet, som også har en viss myndighet til å gjøre endringer i instruksen. På denne bakgrunnen er vi tilbøyelig til å anta at dokumenter som sendes fra underordnede til Utenriksdepartementet i henhold til denne instruksen, kan anses «innhenta» av departementet i offentleglova § 15 første ledds forstand. For sending til andre forvaltningsorganer, er det mer tvilsomt om utenriksinstruksen i seg selv kan gi grunnlag for å anse dokumentet som «innhenta» av mottakerorganet.