§§ 15 og 22 - Tolkningsuttalelse - enkelte bestemmelser i offentleglova

Brevdato: 23.04.2019

Tolkningsuttalelse – enkelte bestemmelser i offentleglova

1. Innledning

Vi viser til brev 9. januar 2019 fra Samferdselsdepartementet (SD), der det er stilt tre spørsmål om unntak fra innsyn etter offentleglova for korrespondanse mellom Jernbanedirektoratet og statlige selskaper.

2. Unntak for dokumenter innhentet utenfra til den interne saksforberedelsen

Det første spørsmålet er om offentleglova § 15 andre ledd gir adgang til å unnta fra innsyn «korrespondanse mellom Jernbanedirektoratet og Bane NOR SF og andre statlige selskaper ifm. den årlige budsjettprosessen» og direktoratets «innhenting av faglig informasjon i økonomiske, forvaltningsmessige eller politiske spørsmål på vegne av Samferdselsdepartementet». Ut fra beskrivelsen i brevet (på side 2) legger vi til grunn at den korrespondansen som ønskes vurdert, er knyttet til direktoratets utarbeidelse av utredninger og faglige råd og innspill til Samferdsels­departementet i det SD omtaler som «ulike forvaltningsmessige, politiske og økonomiske saker knyttet til statsbudsjettet» og «statsrådens korrespondanse med Stortinget».

Offentleglova § 15 andre ledd lyder:

«Det kan vidare gjerast unntak for delar av dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si, når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.»

Vi legger til grunn at de sakstypene som omfattes av spørsmålene hit, normalt vil oppfylle sakskravet i § 15 andre ledd. Det gjelder uansett om en vurderer vilkåret med utgangspunkt i den saksbehandlingen som skjer i direktoratet eller i departementet.

Vi tar videre utgangspunkt i at Jernbanedirektoratet innhenter dokumenter fra Bane NOR SF og andre statlige selskaper. Anvendelsen av offentleglova § 15 andre ledd og andre relevante unntaksbestemelser kan stille seg forskjellig, avhengig bl.a. av hvem dokumentene sendes til. Vi vurderer først spørsmålet med utgangspunkt i at dokumenter opprettes i Bane NOR SF (eller andre selskaper) og sendes til direktoratet. Deretter vurderer vi situasjonen hvor dokumenter sendes fra direktoratet til SD, både under den forutsetningen at dokumentene er opprettet i direktoratet, og at de er opprettet i et av selskapene.

Spørsmålet er når offentleglova § 15 andre ledd kan gi grunnlag for unntak for dokumenter som opprettes i Bane NOR SF (eller andre selskaper), og oversendes til Jernbarnedirektoratet.

Når det gjelder hvilke typer opplysninger som etter § 15 andre ledd omfattes av unntaket for «råd og vurderingar av korleis et organ bør stille seg i ei sak», viser vi til Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 135. At opplysninger fra selskapene (eller direktoratet) kan karakteriseres som «faglig informasjon», er ikke i seg selv tilstrekkelig til at de kan regnes som slike råd og vurderinger som omfattes av unntaksbestemmelsen. Ut fra beskrivelsen i SDs brev antar vi imidlertid at uttrykket «faglig informasjon» også kan sikte til «vurderinger fra Bane NOR eller av de andre selskapene i jernbanesektoren, for å kunne gi tilstrekkelig gode innspill til departementet» (brevet side 2).

Deler av et dokument som inneholder råd om hvilke innspill Jernbanedirektoratet kan eller bør gi til SD, vil i utgangspunktet være omfattet av unntaksbestemmelsen. Det stilles ikke noe krav etter offentleglova om at rådene er av en bestemt art, f.eks. økonomisk, ingeniørfaglig eller juridisk.

Deler av et dokument som bare inneholder generelle utredninger om faktiske eller rettslige spørsmål, kan som hovedregel ikke unntas fra innsyn etter offentleglova § 15 andre ledd, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 135 og Rt 2010 side 740 avsnitt 37 og 38. Det er uttalt på samme side i proposisjonen at det likevel er unntaksadgang der mer generelle utredninger «er samanvevde med råd og vurderingar av korleis organet bør stille seg».

Det er i utgangspunktet også et vilkår for unntak etter § 15 andre ledd at mottaker­organet har innhentet dokumentet «til bruk for den interne saksførebuinga si». Dette innebærer at formålet med å innhente dokumentet i hovedsak må være at det skal brukes i mottakerorganets saksforberedelse, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133, jf. henvisningen på side 136. Hvis det er Jernbanedirektoratet som innhenter dokumentet, må det innhentede dokumentet i utgangspunktet være til bruk i direktoratets saksforberedelse for at det skal kunne gjøres unntak etter § 15 andre ledd.

Her kan det imidlertid oppstå spørsmål om det kan lempes noe på praktiseringen av vilkåret som nevnt i forrige avsnitt der det er et nært samarbeid mellom det umiddelbare mottakerorganet – her direktoratet – og et annet organ – her departe­mentet – som får videresendt dokumentet til sin interne saksforberedelse. Som vi kommer tilbake til nedenfor, vil det kunne være tilfeller der rådene eller vurderingene må kunne regnes til bruk for interne saksforberedelsen både for direktoratet og departementet. Etter vårt syn kan vilkåret om at dokumentet må være til direktoratets interne saksforberedelse, praktiseres lempelig i et slikt tilfelle, så lenge det er klart at dokumentet også er til departementets interne saksforberedelse. Dette har likhetstrekk med det tilfellet som omtales særskilt i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 133 om samarbeidende departementer, hvor det i realiteten ikke stilles noe krav for anvendelse av offentleglova § 15 første ledd andre punktum om at det overordnede departementet skal nytte det innhentede dokumentet til sin egen interne saksforberedelse.

Som det også går fram av SDs brev, kan det bare gjøres unntak fra innsyn etter offentleglova § 15 andre ledd når dette er «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka». Dersom de andre vilkårene for unntak etter bestemmelsen er oppfylt, må det vurderes konkret om innsyn i de aktuelle delene av dokumentet vil kunne skade offentlige interesser i så stor grad at dette skadevilkåret er oppfylt.

Vi vurderer så situasjonen hvor dokumenter sendes fra direktoratet til SD, både under den forutsetningen at dokumentene er opprettet i direktoratet, og at de er opprettet i et av selskapene.

Dersom Jernbanedirektoratet oppretter dokumenter med innspill til SD i de nevnte sakene, og som en del av dette innarbeider eller oversender dokumenter med innspill som direktoratet har innhentet fra de statlige selskapene, vil en eventuell unntaksvurdering for dokumentene som sendes fra direktoratet til SD, naturlig kunne ta utgangspunkt i offentleglova § 15 første ledd første punktum. Dette skyldes at unntaksadgangen for dokumenter som omfattes av § 15 første ledd første punktum i utgangspunktet rekker lenger enn adgangen etter § 15 andre ledd.

Offentleglova § 15 første ledd første punktum lyder:

«Når det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar, kan^​ organet gjere unntak frå innsyn for dokument som organet har innhenta frå eit underordna organ til bruk i den interne saksførebuinga si.»

Ved vurderingen er det hensiktsmessig å skille mellom dokumenter som er opprettet i direktoratet, og dokumenter som er opprettet i selskapene.

Dersom direktoratet, som er underordnet SD, oppretter et dokument med innspill og oversender dokumentet til bruk for departementets interne saksfor­beredelse, og departementet har «innhenta» dokumentet, vil spørsmålet være om det er «nødvendig for å sikre forsvar­lege interne avgjerdsprosessar» å gjøre unntak for dokumentet. Vi går ikke nærmere inn på dette, men viser til Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 134 og 135 og Rettleiar til offentleglova punkt 7.3.2.5 og 7.3.2.7 når det gjelder vilkårene for at dokumentet er «innhenta» av det overordna organet, og for at det skal være «nødvendig» å gjøre unntak fra innsyn.

Loven stiller ikke noe krav om at det underordnede organet skal ha utarbeidet dokumentet fra grunnen av. Unntaket omfatter således også dokumenter som i stor grad er basert på innspill fra andre.

Den rettslige problemstillingen blir en litt annen dersom det er selskapet som har utarbeidet dokumentet med innspill, og dette dokumentet sendes uendret til departementet. Dette kan f.eks. skje som en ren oversendelse av selskapets dokument via direktoratet, som vedlegg til et dokument som direktoratet har opprettet, eller ved at selskapets dokument oversendes direkte fra selskapet til departementet (eventuelt med direktoratet som kopiadressat).

I slike tilfeller kan det ikke gjøres unntak etter § 15 første ledd første punktum for dokumenter som selskapet har utarbeidet. Dokumentet er da ikke noe «dokument som organet», dvs. departementet, «har innhenta frå eit underordna organ». Det kan riktignok anføres at ordlyden i § 15 første ledd første punktum er vid nok til å dekke tilfeller hvor et dokument som er opprettet i et selskap, sendes til departementet via direktoratet, og dette skjer som oppfyllelse av en bestilling fra departementet. Det foreligger imidlertid klare holdepunkter for at loven på dette punktet må tolkes snevert, slik at bare dokumenter som er utarbeidet av det underordnede organet selv, er omfattet av unntaket. Et slikt vilkår framgikk tydelig av offentlighetsloven 1970 § 5 andre ledd bokstav a, som ga adgang til å unnta «dokument for et organs interne saksforberedelse som er utarbeidet av et underordnet organ». Generelt var det et siktemål med offentleglova å innsnevre rekkevidden av unntakene sammenlignet med offentlighetsloven 1970. Det er ingen indikasjoner på at man på dette punktet ønsket å utvide unntaksadgangen som følge av den endringen i ordlyden som skjedde. Vi må etter dette konkludere med at unntaket i offentleglova § 15 første ledd første punktum kun gjelder for dokumenter som er utarbeidet av det underordnede organet.

Spørsmålet er i stedet om unntaket i § 15 andre ledd kan brukes når dokumenter som er opprettet i Bane NOR eller et annet selskap, sendes til departe­mentet.

Det må være et vilkår for anvendelse av offentleglova § 15 andre ledd i et slikt tilfelle at dokumentet inneholder råd om og vurderinger av hvordan departementet «bør stille seg i ei sak». Videre må dokumentet være «til bruk for den interne saksførebuinga» i departementet. At dokumentet er til bruk for den interne saksforberedelsen i direktoratet, kan ikke utelukke at det etter en konkret vurdering også må anses å være til departementets interne saksforberedelse. Foranledningen for utarbeidelsen av dokumentet er en bestilling fra departementet.

Også vilkåret om at organet, det vil si departementet, «har innhenta» dokumentet, vil kunne være oppfylt. Det gjelder i alle fall i en situasjon som her, hvor et underordnet organ bidrar til å oppfylle en bestilling fra et overordnet organ. Offentleglova § 15 andre ledd krever ikke, til forskjell fra det som gjelder etter § 15 første ledd første punktum, at den eksterne rådgiveren står i et bestemt organisatorisk forhold til departementet. Vi kan ikke se at det er noe absolutt krav at departementet selv har rettet henvendelse direkte til den eksterne rådgiveren (her selskapet), eller at det må framgå uttrykkelig av bestillingen fra departementet til direktoratet at det skal innhentes en vurdering fra selskapet. Det må i stedet vurderes konkret om «innhenta»-vilkåret er oppfylt. Så lenge dokumentet fra selskapet er blitt til i anledning bestillingen fra departementet, antar vi det skal lite til før en kan si at dokumentet er «innhenta» av departementet. Vi nevner i den forbindelse at det i NOU 2003: 30 på side 122 poengteres at uttrykket «innhenta» gir rom for en viss fleksibilitet i tolkningen, og at Rettleiar til offentleglova punkt 7.3.2.3 (side 101) også synes å bygge på en slik fleksibel forståelse av «innhenta»-vilkåret. Endelig nevner vi at departementet, hvis det hadde henvendt seg direkte til selskapet og fått svar direkte fra det, utvilsomt kunne påberopt § 15 andre ledd (forutsatt at de øvrige vilkårene er oppfylt). Som nevnt vil råd og vurderinger fra selskapet som mer eller mindre fullstendig innarbeides i et dokument som produseres av direktoratet, dessuten kunne unntas etter § 15 første ledd første punktum, som gir en minst like vid unntaksadgang som § 15 andre ledd. Det gir da liten mening å praktisere «innhenta»-vilkåret i § 15 andre ledd på en streng måte i denne sammenhengen.

3. Forholdet til offentleglova § 22

Videre spør SD om offentleglova § 22 kan brukes som grunnlag for å unnta slike opplysninger som nevnt i det første spørsmålet, eller om intensjonen bak bestemmelsen i § 22 kan legges til grunn som en tolkningsfaktor ved vurderingen av unntak etter § 15 andre ledd. Vi antar at spørsmålet kun retter seg mot opplysninger og dokumenter som har en viss tilknytning til den statlige budsjettprosessen.

Offentleglova § 22 lyder:

Ǥ 22 Unntak i visse budsjettsaker
     Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som er utarbeidde av eit departement, og som gjeld statlege budsjettsaker. Det same gjeld for opplysningar om førebelse budsjettrammer fastsette av regjering eller departement i dokument frå underliggjande organ og etatar, og frå Det Kongelege Hoff, Domstoladministrasjonen og Sametinget.»

Offentleglova § 22 første punktum gjelder unntak fra innsyn for dokumenter om statlige budsjettsaker utarbeidet av et departement. Korrespondanse mellom Jernbane­direktoratet og statlige selskaper faller således utenfor. Det er heller ikke opplyst noe som tilsier at den aktuelle korrespondansen omfattes av § 22 andre punktum, som omfatter opplysninger om «førebelse budsjettrammer fastsette av regjering eller departement».

Spørsmålet er så «om intensjonen bak bestemmelsen i § 22 første punktum kan legges til grunn som en tolkningsfaktor ved vurderingen av unntak etter § 15 andre ledd».

Det sentrale hensynet bak offentleglova § 22 er ønsket om å kunne bevare fortrolighet om visse sider av budsjettbehandlingen. I Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) på side 95 er dette kommet til uttrykk på følgende måte ved gjengivelse av Finansdepartementets høringsuttalelse:

«Budsjettprosessen er i utpreget grad et sammenhengende hele der mange formål skal veies opp mot hverandre. Offentliggjøring av enkeltelementer i denne prosessen vil lett kunne komplisere og skade regjeringens budsjettarbeide.»

Vi antar at spørsmålet om hensynet bak § 22 kan legges til grunn som en tolkingsfaktor ved vurderingen av unntak etter § 15 andre ledd, i første rekke er knyttet til vurderingen av hva som vil være «påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka» etter § 15 andre ledd. Unntakene i offentleglova § 15, inkludert § 15 andre ledd, kan i mange tilfeller gi grunnlag for unntak for dokumenter eller opplysninger som gjelder budsjettsaker, men bare når det dreier seg om materiale som innhentes til bruk i den interne saks­forberedelsen, og innenfor de rammene bestemmelsene oppstiller. Offentleglova § 22 åpner innenfor sitt område for unntak fra innsyn i forbindelse med budsjettprosesser, uavhengig av hvilket organ som har dokumentet. Unntaks­muligheten for de budsjettdokumentene som er omfattet av § 22, er større enn det som ellers følger av § 15. Den nærmere avgrensningen av paragrafen er resultatet av en avveining av hensynet til å beskytte budsjett­behand­lingen mot de hensynene som taler for åpenhet, jf. for så vidt formålsbestemmelsen i offentleglova § 1.

Selv om en ikke hadde de særskilte unntaksbestemmelsene i offentleglova § 22, ville det hensynet som bærer bestemmelsene, utvilsomt blitt anerkjent som et legitimt hensyn etter § 15 andre ledd. Vi nevner i den forbindelse at Offentlighetslovutvalget ut fra et slikt resonnement foreslo å oppheve dagjeldende § 6 nr. 7 i offentlighetsloven 1970, uten å erstatte den med noe særskilt unntak for budsjettdokumenter. Utenfor virkeområdet for § 22 har vi vanskelig for å se at hensynet bak bestemmelsen skulle ha noen særlig status som tolkingsfaktor ved en vurdering etter § 15 andre ledd, f.eks. i retning av at terskelen for unntak etter § 15 andre ledd generelt skulle være lavere for dokumenter som gjelder statlige budsjettsaker enn for andre dokumenter. Verken lovens ordlyd eller forarbeidene gir grunnlag for et slikt syn.

En annen sak er at en i konkrete tilfeller ved tolkingen av § 15 andre ledd kan trekke veksler på rettskilder som primært er knyttet til § 22. Dette er imidlertid ikke noe annet enn hva som følger av alminnelig tolkingsmetode.

4. Mulig endring i offentlegforskrifta

Endelig har SD spurt om en endring i offentlegforskrifta kan ivareta hensynet til skjerming av slike opplysninger eller dokumenter som korrespondansen mellom Jernbane­direktoratet og selskapene gjelder, dersom verken § 15 andre ledd eller andre unntaksbestemmelser i offentleglova er anvendelige.

Unntak fra offentleglovas hovedregel om innsyn krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov, jf. offentleglova § 3 første punktum. Offentleglova § 27 gir, innenfor snevre rammer, lovhjemmel for unntak gjennom forskrift. Det heter her:

«Kongen kan i forskrift fastsetje at det kan gjerast unntak frå innsyn for journalar og alle dokument på saksområde der det kan eller skal gjerast unntak frå innsyn for det alt vesentlege av dokumenta. Slik forskrift kan berre fastsetjast når særleg tungtvegande grunnar taler for det.»

Offentleglova inneholder ingen andre bestemmelser som gir adgang til å gi større unntak fra innsyn gjennom forskrift. Enkelte andre lover inneholder også hjemler som åpner for å gi forskrift om unntak fra innsyn, men vi er ikke kjent med at det foreligger noen forskriftshjemmel som åpner for å gi regler om unntak for innsyn for den typen korrespondanse SDs spørsmål gjelder. Siden det ikke går fram noe mer om hva slags forskriftsendring SD ser for seg, går vi ikke nærmere inn på dette.