§§ 16 og 27 - Behandling av kirkesaker

Saksnummer: 2007/01022 EO ATV

Dato: 18.04.2007

Behandling av kirkesaker

1. INNLEDNING
Vi viser til brev 5. februar 2007, der Statsministerens kontor ber Lovavdelingen vurdere anvendelsen av bestemmelsene i Grunnloven § 27 annet ledd og kirkeloven § 38 tredje ledd bokstav c i anledning av regjeringens oppfølging og behandling av utredningen om staten og Den norske kirke (NOU 2006: 2). Statsministerens kontor ber i brevet Lovavdelingen avgrense og konkretisere hvilke typer saker som omfattes av de to bestemmelsene.

Lovavdelingen har tidligere i jnr. 3266/81 E og jnr. 1906/64 E drøftet rekkevidden av Grunnloven § 27 annet ledd og kirkeordningsloven 1953 § 67. I et notat 24. juni 2005 har Kirkeavdelingen i Kultur- og kirkedepartementet også drøftet rekkevidden av Grunnloven § 27 annet ledd og kirkeloven 1996 § 38.

2. KIRKELOVEN § 38 TREDJE LEDD
Kirkeloven § 38 tredje ledd bokstav c lyder:

”Om ugildhet gjelder reglene i forvaltningsloven kap. II, med følgende særregler:
[…]
c) Embetsmann som ikke er medlem av Den norske kirke er ugild til å tilrettelegge grunnlaget for en avgjørelse eller avgjøre saker som gjelder kirkens lære, saker av viktighet som angår kirken og teologiske studier ved universiteter og vitenskapelige høgskoler. Kongen bestemmer hvordan en skal forholde seg i slike saker.”

Vi har i jnr. 3266/81 E uttalt oss om den tilsvarende bestemmelsen i kirkeordningsloven 1953 § 67 a. Et sentralt spørsmål den gangen gjaldt bestemmelsens anvendelse på statsråder. Da ble konklusjonen at ”statsråder trolig er omfattet av kirkel. § 67 a, men at dette ikke gjelder for statsråd i egenskap av regjeringsmedlem”. Det er ikke forskjeller i ordlyden i kirkeloven 1996 § 38 som tilsier at bestemmelsens anvendelse på statsråder var tenkt endret. I de særlige merknadene til den bestemmelsen heter det dessuten i Ot.prp. nr. 64 (1994–95) at ”[b]estemmelsen i bokstav c er identisk med kirkeordningsloven § 67 bokstav a”.

Ut fra dette finner vi ikke grunn til å endre konklusjonen fra den gangen.

Vi forstår det slik at henvendelsen hit gjelder statsministerens deltakelse i regjeringens behandling av saker som angår statskirken. Med den konklusjonen vi har kommet til om anvendelsen av kirkeloven § 38 på statsråder (herunder statsministeren), kan vi ikke se at den får betydning for statsministerens habilitet. Vi ser derfor ikke grunn til å utrede den nærmere rekkevidden av den bestemmelsen.

3. GRUNNLOVEN § 27 ANNET LEDD
3.1 Vedtakelsen av Grunnloven § 27 annet ledd
Før 1919 gjaldt det etter Grunnloven § 92 bekjennelsesplikt for samtlige av statsrådets medlemmer. Grunnloven § 27 annet ledd i sin nåværende form ble vedtatt i 1919. Under forberedelsen av saken forelå den en rekke forslag. Disse kunne deles i tre grupper (se Indst. S. LI (1919) s. 11–12):

1. Forslag som helt sløyfet den dagjeldende bestemmelsen i Grunnloven § 92 om embetsmenns, herunder statsråders, bekjennelsesplikt, og som overlot til den alminnelige lovgivning å oppstille nødvendige krav til kvalifikasjoner for embetene.

2. Forslag som opphevet bekjennelsesplikten i Grunnloven § 92 for regjeringsmedlemmer i alminnelighet, men som fastholdt den for kirkestatsråden eller den statsråden som bestyrte departementet for kirkelige saker.

3. Forslag som gikk ut på opphevelse av bekjennelsesplikten i Grunnloven § 92, men som samtidig innførte krav i Grunnloven § 12 om at minst halvparten av statsrådets medlemmer skulle tilhøre statskirken.

En samlet konstitusjonskomité var enig i at det var grunn til å endre den bestående ordningen. Komitéflertallet gikk prinspalt inn for et forslag i gruppe 1, subsidiært et forslag i gruppe 2. Atter subsidiært foretrakk flertallet et forslag i gruppe 3. Et mindretall i komiteen gikk inn for et forslag i gruppe 3. Komitéflertallet representerte ikke noe grunnlovmessig flertall. En enstemmig komité kunne imidlertid enes om et forslag i gruppe 3. Dette forslaget ble vedtatt, og Grunnloven § 27 annet ledd har siden den gang hatt følgende ordlyd:

”Medlem af Statsraadet, der ikke bekjender sig til Statens offentlige Religion, deltager ikke i Behandlingen af Sager, som angaa Statskirken.”

3.2 Hvilke stadier av saksbehandlingen er omfattet?
Grunnloven § 27 andre ledd regulerer etter sin egen ordlyd ”Behandlingen af Sager, som angaa Statskirken”.

Et første spørsmål er hva som ligger i at bestemmelsen regulerer ”Behandlingen” av statskirkesakene. Lovavdelingen har tidligere lagt til grunn at Grunnloven § 27 annet ledd bare regulerer behandlingen i statsråd, slik at den forberedende behandlingen i departementet faller utenfor (jnr. 1906/64 E og 3266/81 E). Følgen av dette er blant annet at Grunnloven § 27 annet ledd ikke er til hinder for at en statsråd som ikke er medlem av statskirken, tar del i en eventuell departementsintern høring av en sak som siden skal behandles i kirkestatsråd. En annen sak er at andre regler kan være til hinder for statsrådens deltakelse i slik behandling, se punkt 2 foran. 

Lovavdelingen har i de to nevnte uttalelsene tatt forbehold for kirkeministerens forberedende behandling av saken. Et slikt forbehold har god støtte i forarbeidene til grunnlovsendringene i 1919, både hos flertallet og mindretallet i konstitusjonskomiteen, se Indst. S. LI (1919) s. 13 sp. 1 og s. 15 sp. 2.

3.3 Hvilke er ”Sager, som angaa Statskirken”?
Det viktigste spørsmålet er hvilke typer saker som omfattes av formuleringen ”Sager, som angaa Statskirken”. Slike saker må behandles i kirkestatsråd, i motsetning til ordinært statsråd.

Det er ikke gitt at en bestemt sak enten må behandles i kirkestatsråd eller i ordinært statsråd. Det kan ikke utelukkes at Kongen i enkelte tilfeller har et valg. Nettopp ved å velge behandlingsformen kirkestatsråd gir Kongen uttrykk for at han tar stilling til et bestemt spørsmål i egenskap av leder av statskirken – ikke i egenskap av leder av statsforvaltningen i sin alminnelighet eller som saksforberedende instans for Stortinget. Også ut over dette forholdet kan det ikke utelukkes at Grunnloven § 27 første ledd og annet ledd sett i sammenheng åpner for et visst skjønn fra Kongens side ved avgjørelsen av hvilke saker som må behandles i kirkestatsråd.

Grunnlovens ordlyd – ”Sager, som angaa Statskirken” – er vid. Det er likevel, på grunnlag av bestemmelsens forarbeider og praksis, på det rene at ordlyden må tolkes innskrenkende. Både flertallet og mindretallet i konstitusjonskomiteen pekte på at Stortingets lovgivnings- og bevilgningsmyndighet begrenset Kongens myndighet til å styre statskirken, se Indst. S. LI (1919) s. 13 sp. 1 med henvisning til s. 9 sp. 1; se også s. 15 sp. 1 (mindretallet). Komiteen uttalte imidlertid ikke noe klart om hvilke konsekvenser dette får for behandlingsformen når Kongen fremmer forslag til lov- eller bevilgningsvedtak. Forarbeidene gir heller ikke med sikte på andre tilfeller klare svar på hvor langt, og etter hvilke nærmere kriterier, grunnlovsbestemmelsen må tolkes innskrenkende. Bestemmelsens ordlyd taler utvilsomt for at det må trekkes et skille etter sakenes innhold. Det kan likevel være spørsmål om den behandlingsformen som velges, må få betydning når grensen skal trekkes. I det følgende trekkes både sakenes innhold og behandlingsformen inn som relevante kriterier.

3.4 Grunnloven § 16
Saker som hører under Kongens eksklusive myndighet etter Grunnloven § 16, må sies å utgjøre en kjerne av de sakene som må behandles i kirkestatsråd. Grunnloven § 16 legger dels forvaltningsmyndighet, dels en særlig form for myndighet til å gi alminnelige bestemmelser, til Kongen. Om en skal kalle det siste for (materiell) lovgivningsmyndighet eller ikke, har her mindre betydning. Vi finner ikke grunn til å avgrense nærmere hvilke saker det her er tale om, men viser generelt til fremstillingen i Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (10. utgave 2006) s. 296 flg. Den noe uklare rekkevidden av Grunnloven § 16 avhjelpes i dag delvis ved at kirkeloven gir hjemmel for Kongen til å fastsette bestemmelser innenfor visse områder.

Vi nevner at Høyesterett i Rt. 1987 s. 473 har holdt det åpent om Stortinget kan gi regler på det området som omfattes av Kongens prerogativ etter § 16, men har (på s. 480) presisert at ”en eventuell kompetanse” her ”må holdes innenfor snevre rammer”. I den grad Stortinget har slik kompetanse, må Kongens rett til å fremsette forslag om utøving av denne kompetansen være omfattet av retningslinjene i punkt 3.7 nedenfor.

Vi antar at også vedtak om å delegere myndighet etter Grunnloven § 16 må behandles i kirkestatsråd. Også eventuelle saker som Kongen behandler om klage over eller omgjøring av vedtak som er truffet av underordnet organ med grunnlag i Grunnloven § 16, må behandles i kirkestatsråd.

3.5 Utnevning og avskjedigelse av biskoper. Tjenestesaker
Saker om utnevning av biskoper, jf. Grunnloven § 21, hører etter sikker praksis til de sakene som må behandles i kirkestatsråd. Det er også antatt at avskjedigelse av biskoper, jf. Grunnloven § 22 første ledd annet punktum, må skje i kirkestatsråd. Vi nevner i den forbindelse at kgl. res. 24. oktober 1980 om at Kirke- og undervisningsdepartementet på vegne av staten skulle reise søksmål mot sokneprest Børre Knudsen til avskjedigelse ved dom fra hans embete, ble behandlet i kirkestatsråd (samtidig med to saker om utnevnelser).

Trolig kan en si at alle enkeltsaker som Kongen behandler i sin arbeidsgiverfunksjon i statskirken, skal behandles i kirkestatsråd (med det forbehold at utnevning og avskjedigelse av kirkeministeren ikke skjer i kirkestatsråd). For eksempel måtte en sak om å innvilge permisjon til en biskop eller prest, hvis saken av en eller annen grunn endte med behandling hos Kongen, behandles i kirkestatsråd.

3.6 Andre tiltak som Kongen avgjør uten medvirkning av Stortinget
Det synes å være en etablert oppfatning at andre tiltak (enn dem nevnt i pkt. 3.4 og 3.5) som statsrådet treffer for å virkeliggjøre påbudet i Grunnloven §§ 2 og 4, og som ikke krever medvirkning av Stortinget (typisk ved lov- eller bevilgningsvedtak), skal behandles i kirkestatsråd. Dette må forstås med den presiseringen at tiltak som ikke særskilt gjelder statskirken, behandles i alminnelig statsråd. Det gjelder selv om statskirken på grunn av sin dominerende stilling vil være det sterkest berørte trossamfunnet. Selv om medvirkning fra Stortinget strengt tatt ikke kreves, men Kongen likevel velger å søke Stortingets medvirkning, kan det også føre til at saken ikke behandles i kirkestatsråd. Vi viser til punkt 3.7 nedenfor.

Som eksempel på et tiltak som statsrådet treffer for å virkeliggjøre påbudet i Grunnloven §§ 2 og 4, og som ikke krever medvirkning av Stortinget, nevner vi at Kongen beslutter å opprette nye organer særskilt i Den norske kirke, uten grunnlag i Stortingets lovgivning. Dette skjer i kirkestatsråd.

I enkelte tifeller vil Kongen etter vårt syn ha en frihet til å velge behandlingsformen – ordinært statsråd eller kirkestatsråd. Oppnevner Kongen et utvalg til å undersøke visse forhold i Den norske kirke, kan han ved å velge behandlingsformen kirkestatsråd markere at undersøkelsen settes i verk av Kongen i egenskap av leder av statskirken. En slik undersøkelse må han imidlertid også ha anledning til å iverksette i egenskap av leder av forvaltningen i sin alminnelighet. I så fall behandles saken i ordinært statsråd.

Vi nevner at Grunnloven §§ 2 og 4 etter vårt syn ikke gir Kongen særskilt kompetanse til å treffe vedtak. Kompetansen må søkes med utgangspunkt i § 3 eller § 16 (evt. § 17). En annen sak er at lovgivningen ikke må stride mot § 2 annet ledd og § 4, jf. Rt. 1983 s. 1004 på s. 1016.

3.7 Saker som skal behandles av Stortinget
Spørsmålet er hvor langt saker som skal behandles av Stortinget, og der Kongen opptrer som saksforberedende instans, skal behandles i kirkestatsråd. Vi konsentrerer oss om lov- og bevilgningssaker. Utgangspunktet etter praksis er at lov- og bevilgningssaker faller utenfor de særlige reglene om kirkestatsråd. Det gjelder selv om statskirken er berørt.

Det er på det rene at lovsaker som aktuelt eller potensielt angår statskirken på linje med andre, ikke skal behandles i kirkestatsråd. Det kan for eksempel være forslag til alminnelige regler om saksbehandlingen i forvaltningen, regler om skatt og merverdiavgift, eller om ekspropriasjon eller rådighetsreguleringer. Det gjelder uansett om lovbehandling er nødvendig eller ikke (oftest vil det være nødvendig).

Spørsmålet er hvor langt lovsaker som utelukkende angår Den norske kirken og dens embets- og tjenestemenn, må behandles i kirkestatsråd.

Etter det som er opplyst fra Statsministerens kontor, ble forslag til kirkeloven, Ot.prp. nr. 64 (1994–95) 1. Om lov om Den norske kirke (kirkeloven) 2. Om lov om kirkegårder, kremasjon og gravferd (gravferdsloven), fremmet i ordinært statsråd 8. juni 1995. Det samme gjelder for øvrig for Ot.prp. nr. 68 (1994-95) Om lov om Opplysningsvesenets fond, fremmet 16. juni 1995. Kirkeloven gir i dag relativt detaljerte regler om medlemskap i Den norske kirke, om hvilke organer kirken skal ha på lokalt, regionalt og sentralt nivå, om valg til disse organene og hvordan de skal være sammensatt, samt om hvilke oppgaver de ulike organene har. I NOU 2006: 2 s. 79 heter det at Den norske kirke gjennom kirkeloven er ”detaljregulert på en måte som ville være prinsipielt og rettslig utenkelig dersom det gjaldt et annet trossamfunn”. Vi nevner at regler om den ytre organisasjon av statskirken er antatt å falle utenfor Kongens særskilte myndighetsområde etter Grunnloven § 16, jf. Andenæs/Fliflet, Statsforfatningen i Norge (10. utg. 2006) s. 297. Enkelte bestemmelser i loven griper nokså dypt inn i behandlingen av trosspørsmål, se særlig § 27 om Den norske kirkes lærenemnd. Loven fastsetter en rekke bestemmelser som ut fra Grunnloven ikke behøvde å være lovfestet, men like gjerne kunne vedtas av Kongen i kraft av hans stilling som leder av statskirken.

Derimot ble Ot.prp. nr. 74 (1982–83) Om lov om endringer i lov om Den norske kirkes ordning av 29. april 1953 m.v. fremmet i kirkestatsråd. Det sistnevnte forslaget inneholdt bestemmelser av samme karakter som i dag finnes i kirkeloven. Ot.prp. nr. 42 (1967–68) Om lov om endringer i lov om Den norske kirkes ordning av 29. april 1953 m.v. ble fremmet 5. april 1968 uten at det i statsrådsprotokollen er markert at noen av statsrådene hadde fravær ved behandlingen. Det samme gjelder for Ot.prp. nr. 27 (1967–68) Om lov om trudomssamfunn m.m., fremmet 15. mars 1967. Det er imidlertid ikke brakt på det rene om det fantes statsråder i den aktuelle regjeringen som ikke var medlemmer av statskirken. Vi nevner at Lovavdelingen i jnr. 1906/64 E berørte spørsmålet om justisminister O.C. Gundersen, som ikke var medlem av statskirken, kunne fremme Dissenterlovkomiteens forslag til endrede lovregler om medlemskap i Den norske kirke. Lovavdelingen tok i jnr. 1906/64 E ikke definitivt stilling til spørsmålet, som løste seg ved regjeringsskiftet i 1965.

På grunnlag av opplysningene foran kan det se ut til at praksis om hvilke saker som fremmes i kirkestatsråd, på dette feltet har vært noe vaklende. Vaklingen har nok sammenheng med den tvil som har eksistert om rekkevidden av Grunnloven § 27 annet ledd. Skal en følge presedensen fra fremsettelsen av forslaget til kirkeloven 1996, har vi vanskelig for å se annet enn at alle lovforslag som særskilt angår Den norske kirke, behandles i alminnelig statsråd. Det gjelder selv om loven gir bestemmelser som Kongen isolert sett kunne ha gitt med hjemmel i Grunnloven § 3. Spørsmålet er om en slik tolking av Grunnloven § 27 annet ledd er holdbar.

At odelstingsproposisjoner som særskilt angår Den norske kirken kan behandles i ordinært statsråd, har vært forsvart med at det ikke gjelder noen bekjennelsesplikt for Stortingets medlemmer. Under et parlamentarisk system gir det da liten mening å unndra visse saker om lovforslag fra behandling i ordinært statsråd. Etter vårt syn har dette argumentet atskillig tyngde. En innvending er likevel at Kongen, ved å velge å fremme en sak som lovforslag, selv om dette etter Grunnloven ikke er nødvendig, kan omgå kravet i Grunnloven § 27 annet ledd om behandling i kirkestatsråd. Etter vårt syn er dette ikke avgjørende.

Adgangen til å behandle et lovforslag i alminnelig statsråd må gjelde uansett om de aktuelle lovreglene forutsetter oppfølging i form av bevilgninger fra Stortinget eller ikke (en mulig antydning om det motsatte finnes i NOU 1975: 30 på s. 98). For eksempel må forslag om oppheving av visse kirkelige organer, med den følgen at behovet for bevilgninger minker, kunne behandles i alminnelig statsråd.

Selv om Kongen ved forberedelse av lovforslag må kunne behandle saken i ordinært statsråd, må han, som leder av statskirken, også kunne legge større vekt på hensynet til kirkens autonomi. Det tilsier at lovforslag som særskilt angår forhold i Den norske kirke, kan behandles i kirkestatsråd. Slik vi ser det, har Kongen her i en viss utstrekning en valgfrihet. En slik valgfrihet lar seg godt forene med den praksis som det er vist til foran.

Lovavdelingens syn er etter dette at alle saker om lovforslag kan behandles i ordinært statsråd. Kongen kan imidlertid velge at saker som utelukkende angår Den norske kirke eller dens tjenestemenn, behandles i kirkestatsråd.

Tilsvarende som ved fremsetting av odelstingsproposisjoner må det være anledning til å behandle alle saker om sanksjon og eventuelt ikraftsetting av lover, i ordinært statsråd. Også vedtak om å oppnevne et lovutredningsutvalg eller annet utvalg til å utrede forholdene i Den norske kirke, må kunne behandles i ordinært statsråd.

Det har vært reist spørsmål om Den norske kirkes religionsfrihet som kollektiv tilsier at det etter Norges internasjonale forpliktelser gjelder visse grenser for hvor langt staten kan gripe inn i Den norske kirkes forhold, se NOU 2006: 2 s. 79–80. Spørsmålet er aktuelt i den utstrekning staten utøver myndighet utenfor de særskilt kirkelige organer, herunder kirkestatsråd. En slik eventuell begrensning ville berøre Stortingets lovgivningsmyndighet, og dermed også Kongens adgang til å fremme lovforslag om de samme spørsmålene. Det er dermed ikke et spørsmål om valg av behandlingsform (ordinært statsråd/kirkestatsråd), men om rekkevidden av statens lovgivningsmyndighet overhodet. Vi finner ikke foranledning til å gå nærmere inn på dette spørsmålet.

Etter det standpunktet vi har inntatt med sikte på lovforslag, antar vi at alle Kongens forslag til bevilgninger som skal vedtas av Stortinget, kan behandles i ordinært statsråd.

Vi ser ikke noe i veien for at alle stortingsmeldinger som angår Den norske kirke, behandles i alminnelig statsråd.

Det er heller ikke noe i veien for at alle spørsmål om å endre Grunnlovens bestemmelser om statskirken, kan behandles av alminnelig statsråd. Det gjelder enten Kongen fremsetter forslag i en stortingsproposisjon eller spørsmålet behandles i en stortingsmelding.

3.8 Saker om oppfølgning av Stortingets lovvedtak
Kongen gir i en rekke tilfeller forskrifter med hjemmel i Stortingets lovgivning. Så langt denne myndigheten utelukkende angår kirken eller dens tjenestemenn, må ordningen etter vårt syn være at avgjørelse i saken skal treffes i kirkestatsråd. Stillingen er etter vårt syn her en annen enn der Kongen fremmer forslag til lov- eller bevilgningsvedtak, idet forskriften ikke skal vedtas av Stortinget. Som eksempel nevner vi utøvelse av Kongens myndighet etter kirkeloven § 27 tredje ledd annet punktum. Ved at behandling her må skje i kirkestatsråd, unngår en også å måtte trekke grensen mellom saker som har grunnlag i Grunnloven § 16 (der kirkestatsråd utvilsomt er nødvendig) og saker der hjemmel i Stortingets lovgivning er nødvendig.