§ 17 - Bortfall av botilbud i asylmottak for personer med avslag på asylsøknaden

Saksnummer: 2004/08289 EO ØR/KG

Dato: 23.09.2004

 

Bortfall av botilbud i asylmottak for personer med avslag på asylsøknaden

Det vises til brev 1. juli 2004 fra Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) med forespørsel om Lovavdelingens vurdering av spørsmålet om bortfall av botilbud i asylmottak for personer som har fått endelig avslag på asylsøknaden er å anse som et enkeltvedtak.

1. Utlendingsloven eller forskrifter gitt i medhold av loven inneholder ikke regler om bortfall av individuelle asylsøkeres tilbud om opphold på asylmottak. Med hjemmel i utlendingsloven § 17 femte ledd er det imidlertid gitt bestemmelser om utplassering av asylsøkere på asylmottak i utlendingsforskriften § 59 første ledd, som lyder:

”Asylsøker og familiemedlemmer som nevnt i § 54 annet ledd som blir utplassert på et mottakssted i en kommune, må oppholde seg i kommunen inntil søknaden er endelig avgjort. De kan overføres fra ett mottakssted til et annet mottakssted innen samme kommune eller til annen kommune.”

Utplassering av asylsøkere på asylmottak er i utgangspunktet basert på frivillighet, i den forstand at den enkelte asylmottaker kan velge om vedkommende vil akseptere tilbudet eller ikke. I Reglement for drift av statlige mottak (driftsreglementet) pkt. 1 heter det: ”Et statlig mottak er et tilbud om midlertidig bolig med tilhørende økonomiske ytelser og beboerrettede tiltak for personer som søker asyl i Norge.” Dersom asylsøkeren finner opphold et annet sted og kan forsørge seg selv der, står vedkommende fritt til å avslå tilbudet. I praksis antar vi likevel at asylsøkere i det overveiende antall tilfeller ikke vil ha noe reelt alternativ til å akseptere tilbudet om plass på asylmottak.

2. Mye taler for at en beslutning om å tildele en asylsøker en plass på et asylmottak vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a.

Det er sikker rett at beslutninger om tildeling av offentlige ressurser innebærer utøvelse av offentlig myndighet, jf. bl.a. Forvaltningskomitéens innstilling s. 3 og 432, Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 22 og Ot.prp. nr. 3 (1976‑77) s. 56. Det er imidlertid en forutsetning at det er tale om en disposisjon av midler med bakgrunn i offentligrettslige forhold, og ikke f.eks. betaling for kjøp av varer og tjenester eller utbetaling for å dekke et erstatningsansvar. I den foreliggende sak dreier det seg klart om en offentligrettslig disponering av ressurser.

Det finnes visse unntak fra denne hovedregelen. Det er i forvaltningspraksis lagt til grunn at avgjørelsen må være regulert eller forankret i lov eller forskrift, eller på annen måte knytte seg til noe som har karakter av å være en fast ordning, jf. bl.a. Lovavdelingens uttalelse i sak 02/6618 EO. En søknad til et departement om å få støtte til et tiltak som det ikke er avsatt særlige midler til eller som ikke er nevnt som særlig støtteberettiget i noe regelverk, vil derfor kunne avslås eller innvilges uten at avgjørelsen vil være å anse som et enkeltvedtak. Dette unntaket er ikke anvendelig i denne saken, siden ordningen med plassering av asylsøkere i mottak – og dermed tildeling av offentlige ressurser – er en forskriftsfestet og fast ordning.

At beslutningen er bestemmende for rettigheter og plikter synes også klart. I og med inntaket på mottaket får den enkelte asylsøker rett til å bo på stedet og rettigheter etter ”reglement for økonomisk hjelp til personer i statlig mottak”. En aksept av et tilbud om opphold i asylmottak innebærer visse plikter, i form av restriksjoner på asylsøkerens bevegelsesfrihet, jf. utlendingsforskriften § 59 første ledd om at vedkommende må oppholde seg i den kommunen mottaket ligger i inntil søknaden om asyl er endelig avgjort.

Forvaltningsloven opererer med et materielt vedtaksbegrep, og i hvilke former avgjørelsen er truffet, får derfor isolert sett ikke betydning for den rettslige bedømmelsen av beslutningen. Det følger forøvrig av Utlendingsdirektoratets eget regelverk om asylmottak, jf. bl.a. ”Rutinebeskrivelse for arbeidsoppgaver i ordinære mottak” fra 1. april i år pkt. 2 og 7.1, at man synes å legge til grunn at både en beslutning om å tilby en plass og en beslutning om overflytting fra et mottak til et annet, vil være enkeltvedtak.

3. Om man ved tildeling av mottaksplass hadde fulgt forvaltningslovens ordinære saksbehandlingsregler synes det nærliggende å anta at de nærmere vilkårene for å kunne motta tilbudet – herunder bestemmelser om bortfall – ville være skriftlig nedfelt i vedtaket. Da ville med andre ord vedtaket selv gitt til kjenne at tilbudet bare gjelder fra det søkes om asyl til dato for bosetting i kommune eller til utreisefrist fastsatt av utlendingsmyndighetene, jf. driftsreglementet pkt. 2.1. Hos Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett, 7. utg. Oslo 2003, s. 372 omtales opphør av vedtak knyttet til ytre begivenheter som ”resolutive” betingelser.

Når et vedtak selv angir opphørsbetingelser – i alle fall når disse er av mer objektiv karakter – vil en konstatering av at en opphørbetingelse har inntrådt ikke i seg selv være et enkeltvedtak. Det er ikke da konstateringen av at en opphørsbetingelse foreligger som er bestemmende for partens rettigheter og plikter, men det faktum at en ytre opphørsbetingelse har inntrådt. Konstateringen av at et vedtak på dette grunnlag ikke lenger gjelder vil kunne omtales som en avgjørelse, men ikke som et enkeltvedtak.

Det forhold at myndighetene i særlige tilfelle kan forlenge botilbudet etter at det etter sitt innhold er bortfalt, kan ikke endre dette. En avgjørelse om en slik forlengelse er det derimot naturlig å anse som et enkeltvedtak.

4. Spørsmålet i denne saken synes å bli om dette må vurderes annerledes når det ikke foreligger et skriftlig vedtak som tilkjennegir disse resolutive betingelsene.

Et utgangspunkt for denne drøftelsen kan være prinsippet om at forvaltningen ikke bør kunne påberope seg vilkår eller betingelser som ikke er kjent for parten. Vi er imidlertid tvilende til om dette prinsippet kan få særlig anvendelse i disse sakene, idet man må kunne legge til grunn at asylsøkere på mottak allerede ved inntaket er kjent med at botilbudet ikke er permanent, men nettopp vil opphøre når nærmere angitte begivenheter inntreffer. Når det for de aller fleste tilfeller kan legges til grunn at mottakeren av et botilbud vil være kjent med at tilbudet er tidsavgrenset, kan vi vanskelig se at den manglende skriftligheten vedrørende de resolutive betingelsene kan tillegges avgjørende vekt.

Vår konklusjon blir etter dette at forvaltningen i disse sakene – som en hovedregel – kan påberope seg de resolutive betingelsene selv om de ikke framgår av et skriftlig vedtak. I samsvar med det som er framført foran i pkt. 3 vil en konstatering av at en opphørsbetingelse er inntrådt dermed ikke være et enkeltvedtak.

Det kan selvsagt foreligge særlige omstendigheter i enkelte saker der det f.eks. er gitt dispositive utsagn fra forvaltningens side som gjør at den framtidige utflyttingsplikten er blitt uklar. I slike unntakstilfelle bør en avgjørelse om bortfall av botilbud behandles som et enkeltvedtak.