§ 17 - Spørsmål om dekning av kostnader ved behandling av dispensasjonssøknader

Spørsmål om dekning av kostnader ved behandling av dispensasjonssøknader

Vi viser til Samferdselsdepartementets brev 12. januar 2009 om ovennevnte. Lovavdelingen er bedt om å vurdere om Statens vegvesen kan kreve at transportører som søker om dispensasjon for kjøring med større vekt og dimensjon enn det som er tillatt for en bestemt veistrekning, helt eller delvis selv skal dekke kostnadene forbundet med nødvendige utredninger for å behandle søknaden, herunder beregninger av broers bæreevne.

I det følgende drøfter vi først spørsmålet om vegvesenet kan stille som betingelse for å behandle en sak, at søkeren betaler for de undersøkelsene som er nødvendige for å avgjøre saken (punkt 1). Deretter ser vi på hvor langt forvaltningens utredningsplikt går, særlig om det er visse forhold som det må være opp til søkeren å belyse (punkt 2). Videre drøfter vi om forvaltningen må utrede spørsmålet om tillatelse under andre faktiske forhold enn dem som foreligger (punkt 3), og om det kan ilegges saksbehandlingsgebyr (punkt 4). Avslutningsvis drøfter vi om vegvesenet, etter at det er klart at vilkårene for en tillatelse er innfridd, kan kreve at søkeren må dekke kostnader forbundet med saksutredningen (punkt 5) og om vegvesenet kan inngå en avtale med søkeren om at denne skal betale slike kostnader (punkt 6).  

1. Dekning av utredningsutgifter som en betingelse for å behandle en søknad
Adgangen til å stille betingelser for behandlingen av en dispensasjonssøknad vil først og fremst bero på om vegmyndighetene har plikt til å realitetsbehandle søknaden slik den er fremmet.

Hvorvidt forvaltningen har plikt til å realitetsbehandle søknader, må avgjøres etter en konkret vurdering av lovhjemmelen, den aktuelle sakens art og om det har utviklet seg en fast praksis for behandling av slike søknader. Der det legges opp til – i lov, ved utlysning av søknadsordninger eller lignende – at det kan søkes om tildeling av goder, vil forvaltningen normalt ha plikt til å realitetsbehandle alle innkomne søknader som omfattes av ordningen. I Frihagen, Forvaltningsloven (2. utg. 1986) bind I s. 222-3 heter det om dette: 

”Påbudet i [forvaltningsloven] § 11 a om å unngå unødig opphold i saksbehandlingen gir ikke forvaltningsmyndighetene plikt til å utrede og å ta standpunkt til ethvert forhold som tas opp eller kan tas opp som en ’sak’. […] Ved søknader o.l. formelle anmodninger fra en part i en aktuell sak om individuelle avgjørelser, vil myndighetene derimot gjerne som alminnelig regel ha plikt til å ta direkte standpunkt der saken hører under deres arbeidsområde.”

I Graver, Alminnelig forvaltningsrett (3. utg. 2007) s. 424-5 oppstilles følgende utgangspunkt når det gjelder forvaltningens plikt til å realitetsbehandle saker om konsesjoner og ytelser fra forvaltningens side:

”Konsesjonssaker og saker om ytelser fra forvaltningen starter som regel etter søknad. Den altoverveiende hovedregel er at forvaltningen, når den får en søknad, ikke har noe skjønn med hensyn til om saken skal igangsettes. Saken igangsettes med andre ord etter krav fra en utenforstående som søker om tillatelse. Dersom forvaltningen mener at vilkårene for å behandle en søknad ikke foreligger, må saken avvises gjennom et formelt vedtak.”

I forskrift 25. januar 1990 nr. 92 om bruk av kjøretøy (heretter kalt bruksforskriften) § 5-6, jf. § 5-2 nr. 2 bokstav b, fremgår det at Statens vegvesen på nærmere bestemte vilkår kan gi dispensasjon for kjøring med større vekt og dimensjon enn det som er tillatt etter de alminnelige bestemmelsene om dette. I slike tilfeller, der det er fastsatt relativt detaljerte vilkår for dispensasjon og klart forutsettes at det kan søkes om dette, vil forvaltningen utvilsomt ha plikt til å behandle de søknadene som kommer inn. Det har ingen betydning for plikten til å behandle søknadene at det er opp til vegmyndighetenes skjønn å avgjøre om dispensasjon skal gis.

I bruksforskriften § 6-2 er det gitt en mer generell hjemmel for å gjøre unntak fra forskriftens bestemmelser:

”Vegdirektoratet kan gjøre generelle unntak eller unntak i enkelttilfelle fra denne forskrift. Statens vegvesen, Region øst, kan gjøre unntak i enkelttilfelle fra bestemmelsene i kap. 5.”

Bestemmelsen fremstår som en generell hjemmel for vegmyndighetene til å dispensere fra den aktuelle forskriften. En dispensasjon er et konkret unntak fra en generell plikt, og kan således likestilles med en konsesjon, jf. sitatet fra Graver ovenfor. Det fremgår dessuten av omtalen på s. 4 i brev 30. juni 2008 fra Vegdirektoratet til Samferdselsdepartementet at søknader om transporter som overstiger vektgrensene for dispensasjon etter bruksforskriften § 5-2, ”skal behandles og avgjøres av Statens vegvesen Region øst […], jfr forskriftene § 6-2”. Ut fra dette er det rimelig å anta at det regelmessig søkes om dispensasjon etter § 6 2 og at slike søknader realitetsbehandles. I den grad vegvesenet har etablert en praksis for å realitetsbehandle slike søknader, tilsier også dette at mottakelse av en søknad utløser plikt til å realitetsbehandle den.

Vi vil på denne bakgrunn anta at vegmyndighetene har plikt til å realitetsbehandle søknader om dispensasjon både etter bruksforskriften § 5-2 og etter den generelle dispensasjonshjemmelen i § 6 2. Uten særlig hjemmel er det neppe anledning til å stille betingelser for oppfyllelse av denne plikten. I en sak omtalt i Sivilombudsmannens årsmelding for 1975 s. 41 ble det stilt som vilkår for behandling av en søknad om deling av eiendom at det ble tatt inn bestemmelser i skjøtet om at kjøperen av den fradelte eiendommen forpliktet seg til å bekoste eventuelle fremtidige kloakk- og vanntilførselsanlegg o.l. Ombudsmannen uttalte at det ikke var hjemmel for, og derfor ikke anledning til, å stille slike betingelser for å realitetsbehandle søknaden.

2. Vegvesenets utredningsplikt
Forvaltningsloven § 17 første ledd pålegger forvaltningen en generell plikt til å ”påse at saken er så godt opplyst som mulig” før det treffes enkeltvedtak. Som det klare utgangspunkt er det forvaltningen selv som har ansvaret for at saken er tilstrekkelig utredet før det fattes enkeltvedtak, jf. Graver, op.cit. s. 468:

”Hvis vi holder oss til forvaltningslovens regler, vil det være nokså klart at i den utstrekning det er nødvendig å foreta undersøkelser og utredninger for å skaffe frem et tilstrekklig beslutningsgrunnlag, er det forvaltningen som må stå for og bekoste disse. Skal det f.eks. vurderes de helsemessige konsekvenser av å gi tillatelse til et slakteri, vil det, hvis det ikke er spesiell lovregulering på området, følge av fvl. § 17 at undersøkelser og vurderinger er forvaltningens ansvar. Eventuell ekspertise som må kjøpes inn for å vurdere saken, må bekostes av forvaltningen.”

Under visse omstendigheter kan likevel den som er part i en sak, ha et medansvar for saksutredningen. For det første kan det tenkes at parten kan pålegges undersøkelsesplikt eller å fremskaffe visse opplysninger. Slike pålegg krever hjemmel i eller i medhold av lov. Forvaltningsloven inneholder ikke noen slik hjemmel, men det forutsettes i forvaltningsloven § 14 at private parter kan pålegges opplysningsplikt med hjemmel i særlovgivningen.  På bakgrunn av Samferdselsdepartementets brev hit legger vi til grunn at det ikke er hjemmel i vegtrafikklovgivningen eller tilhørende forskrifter for å pålegge transportøren saksutredning i forbindelse med dispensasjonssøknader for tungtransport.

For det andre kan parten ha et visst ansvar for selv å legge frem opplysninger som er i hans egen favør, eller som han selv står klart nærmest til å bringe på det rene. I Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (8. utg. 2006) s. 250 heter det:

”Selv om det ikke er plikt til det, må forvaltningen kunne regne med at partene i noen grad bidrar til sakens opplysninger når de oppfordres til det, eller når saken angår noe de selv har søkt om. I slike situasjoner må man i det minste kunne vente at parten opplyser om slike forhold som han må forstå vil styrke hans sak.”

I hvilken utstrekning det kan forventes at parten bidrar til saksopplysningen, må i tvilstilfeller også vurderes opp mot forvaltningsorganets kapasitet og faktiske muligheter til å påta seg utredningsarbeid. I Frihagen, Forvaltningsrett (5. utg. 1992) bind II s. 27 uttales det generelt om omfanget av forvaltningens utredningsplikt:

”Regelen må være at sakene må undersøkes så langt det finnes nødvendig eller hensiktsmessig under hensyn til den arbeidskraft og de ressurser som står til rådighet, andre oppgaver, sakens viktighet for samfunnet og den enkelte, betydningen av vedkommende opplysninger for sakens utfall, omkostningene ved nærmere undersøkelser, i hvilken grad eventuelle parter i saken kan pålegges å klarlegge saksforholdet på en pålitelig måte og i hvilken grad det kan regnes med at parten eller partene legger fram opplysninger i egen interesse.”  

På grunnlag av beskrivelsen i Samferdselsdepartementets brev hit og tilleggsopplysninger i e-post 1. september 2009 fra Statens vegvesen, forstår vi det slik at utredning av om det kan gis tillatelse til å kjøre en last over en bestemt bro, kan inndeles i (1) vurdering av optimal utforming av transporten og fordelingen av vekten (antall aksler, akselavstand og de enkelte akslenes belastning på underlaget), (2) beregning av hvilken belastning transporten påfører broen i broens kritiske snitt og (3) beregning av broens bæreevne i kritiske snitt.

Etter det som er opplyst, er det transportøren som i samråd med Statens vegvesen Region øst vurderer hvordan transporten bør utformes for å fordele lasten mest mulig optimalt. Dette krever ikke kjennskap til den enkelte broens beskaffenhet, og besluttes før det søkes om dispensasjon for kjøring på bestemte broer. Opplysninger om transportens utforming må antakelig ses som en nødvendig del av faktagrunnlaget for at Vegdirektoratet skal kunne behandle en dispensasjonssøknad. Transportøren står klart nærmest til å fremskaffe slike opplysninger. Vi vil derfor anta at transportøren – dersom dette ikke allerede er opplyst i søknaden – kan pålegges å fremskaffe opplysninger som angår lasten, det aktuelle kjøretøyets utforming og hvilken belastning transporten generelt vil påføre underlaget (opplysninger i kategori 1). Vi oppfatter redegjørelsen i vegvesenets e-post 1. september 2009 slik at dette også er i tråd med praksis i slike saker.

På den annen side må antakelig vegmyndighetene være ansvarlig for kostnader forbundet med beregninger av broenes generelle bæreevne (kategori 3). Offentlige broer hører under vegmyndighetenes ansvarsområde, og det kan ikke uten særlig hjemmel kreves at søkeren dekker kostnader til utredning av opplysninger som myndighetene er klart nærmest til å fremskaffe.

I Samferdselsdepartementets brev er det opplyst at de mest omfattende – og antakelig mest kostnadskrevende – beregningene består i å avklare hvilken belastning transporten påfører broen i broens kritiske snitt (kategori 2). Dette innebærer sammenstilling av opplysninger om transporten med opplysninger om broens konstruksjon og styrke. Vi har vanskelig for å se at det kan pålegges transportøren å utføre eller bekoste slike beregninger. Vi legger her til grunn at det er vegmyndighetene som er nærmest til å fremskaffe opplysninger om offentlige broer.

Både Samferdselsdepartementet og Vegvesenet påpeker for øvrig at det er lite praktisk eller ønskelig å dele opp beregningene av broenes generelle bæreevne og den belastning transporten påfører broen. Etter vårt skjønn tilsier dermed heller ikke praktiske hensyn at man skal pålegge transportøren å utføre de sistnevnte beregningene. Uten særskilt hjemmel kan vi etter dette ikke se at det er grunnlag for å pålegge transportøren å dekke kostnadene forbundet med dette.

Beregningen av transportens belastning på broen vil som nevnt kunne variere med utformingen av transporten (antall aksler, akselavstand osv.). Dersom transporten med en annerledes utforming enn oppgitt i søknaden vil påføre broen mindre belastning i kritiske snitt slik at den likevel kan tillates, må det være opp til transportøren å fremskaffe opplysninger om dette. Vegdirektoratet har i sin e-post opplyst at det ikke er vanlig praksis å forhøre seg med transportøren om transporten kan utformes på alternative måter (hvilket forvaltningen som hovedregel nok heller ikke er forpliktet til). 

Vi vil etter dette anta at transportøren kan pålegges å utrede og beregne forhold ved den aktuelle transporten, dens utforming og akslenes belastning på underlaget. Utredningen av om transporten med den oppgitte utforming og belastning kan tillates å passere bestemte offentlige broer må derimot antakelig anses som en del av vegmyndighetenes alminnelige utredningsplikt. Det vil imidlertid være en grense for hvor omfattende og kostbare utredninger det offentlige er forpliktet til å foreta, og det beror på forvaltningens skjønn hvilke sikkerhetsmarginer en vil operere med.

3. Undersøkelser basert på andre faktiske forhold
I brevet hit sondrer Samferdselsdepartementet mellom undersøkelser av hvorvidt transporten kan tillates gjennomført på den aktuelle veistrekningen slik den er, og undersøkelser av om transporten eventuelt kan tillates dersom det gjøres enkelte fysiske utbedringstiltak på veistrekningen (f.eks. understøttelse eller forsterking av broer). Vår redegjørelse ovenfor i punkt 2 gjelder utredning av førstnevnte type.

Forvaltningen har etter forvaltningsloven § 17 først og fremst plikt til å utrede forholdene slik de fremstår på saksbehandlingstidspunktet. Dersom de faktiske forholdene er slik at søknaden kan eller må avslås, kan det neppe kreves at forvaltningen også utreder under hvilke alternative omstendigheter søknaden eventuelt kunne blitt innvilget. Slike undersøkelser vil kunne være omfattende og ressurskrevende. Etter vårt syn må det normalt være tilstrekkelig at saksutredningen begrenses til de foreliggende forholdene, og det må kunne legges til grunn at søkeren selv fremlegger opplysninger om mulige fysiske tiltak dersom det er ønskelig at vegmyndighetene tar slike muligheter i betraktning. I likhet med Samferdselsdepartementet kan vi ikke se at vegmyndighetene for egen regning skulle være forpliktet til å utrede om transporter som ikke kan tillates under de rådende forholdene, eventuelt kan tillates dersom det gjøres visse fysiske utbedringstiltak på veinettet e.l.

4. Saksbehandlingsgebyr
Det kan spørres om søkeren kan pålegges å betale for deler av kostnadene forbundet med saksutredningen i form av et saksbehandlingsgebyr. Det følger av legalitetsprinsippet at et slikt saksbehandlingsgebyr må ha hjemmel i lov. Forvaltningsloven § 27 a gir hjemmel for forskrifter om betaling for behandling av søknader om bevillinger, tillatelser mv. Vi kan imidlertid ikke se at det i medhold av denne bestemmelsen er gitt noen forskrift som hjemler saksbehandlingsgebyrer for slike dispensasjonssøknader som det er tale om her. Vi kan heller ikke se at vegtrafikklovgivningen gir hjemmel for slike gebyrer. Som Samferdselsdepartementet påpeker, gir ikke vegtrafikkloven § 40 b hjemmel for saksbehandlingsgebyr e.l., bare for pålegg om dekning av utgifter til vegmyndighetenes medvirkning til selve utførelsen av en transport, jf. også særmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 78 (1978-79) s. 7.

5. Kostnadsdekning som et etterfølgende vilkår for tillatelse
Samferdselsdepartementet tar også opp spørsmålet om det kan stilles som vilkår for en dispensasjon at transportøren dekker kostnadene forbundet med saksutredningen. Vi kan ikke se at verken vegtrafikklovgivningen eller den alminnelige, ulovfestede vilkårslæren gir hjemmel for slike vilkår. Ifølge vilkårslæren kan det stilles vilkår for begunstigende vedtak fattet på grunnlag av diskresjonær kompetanse dersom vilkåret har saklig sammenheng med begunstigelsen og ikke er uforholdsmessig tyngende eller på annen måte urimelig for den vedtaket er rettet mot. Et vilkår om å betale gebyr for å dekke kostnader ved forvaltningens forutgående saksbehandling kan imidlertid neppe sies å ha saklig sammenheng med det materielle innholdet av vedtaket. Ettersom det ikke er hjemmel for å kreve saksbehandlingsgebyr, vil det også kunne fremstå som urimelig overfor parten å kreve saksbehandlingskostnadene dekket i form av et etterfølgende vilkår. I Eckhoff/Smith, op.cit. s. 396 heter det om dette:

”Et spørsmål som flere ganger har vært oppe i praksis, er om det – uten særskilt hjemmel – kan settes vilkår som tar sikte på å skaffe stat eller kommune økonomiske fordeler. Hvis det dreier seg om fordeler uten saklig sammenheng med den tillatelse som gis, må svaret være negativt. […] Det kan f.eks. ikke settes som vilkår at søkeren betaler en avgift som det ikke er særskilt hjemmel for”.

6. Kostnader transportøren påtar seg ved avtale med vegmyndighetene
Det kan endelig spørres om vegmyndighetene kan inngå avtale med den enkelte transportør om behandling av dispensasjonssøknader mot at søkeren betaler et gebyr eller bekoster deler av den utredningen som myndighetene i utgangspunktet ikke har ansvaret for.

I Eckhoff/Smith, op.cit. s. 398 heter det om slike avtaler at de ”antagelig [må] godtas … så lenge forvaltningen ikke går ut over grensene for saklig og rimelig myndighetsutøvelse”. Vi er enig i dette utgangspunktet. Det må imidlertid forutsettes blant annet at avtalen ikke i urimelig grad går på bekostning av forvaltningsorganets kapasitet til å behandle andre saker, og at hensynet til andre private parter ikke skal bli skadelidende. Se nærmere om dette i Eckhoff/Smith, op.cit. s. 411 flg.