§ 17: Spørsmål om forlengelse av valgperioden

Sak 14/4942

Kommunereformen - Spørsmål om å forlenge kommunestyrevalgperioden

Vi viser til brev 7. juli 2014 fra Fylkesmannen i Vestfold, med spørsmål om det er adgang til å forlenge valgperioden, dvs. fra høst 2015 til høst 2016 med bakgrunn i at flere kommuner (Stokke, Sandefjord og Andebu m.fl.) er i sammenslåingsprosesser.

Fylkesmannen viser til at enkelte kommuner mener de samme kommunestyrene bør ta ansvaret for å forberede gjennomføringen av sammenslutningen og planlegge grunnlaget for oppstart/implementering av den nye kommunen, og anfører at det er lite hensiktsmessig at nyvalgte kommunestyrer høsten 2015 skal forberede en sammenslåing som det avtroppende kommunestyret har vedtatt. Fylkesmannen trekker fram at det er viktig med smidighet i kommunereformen for å opprettholde motivasjon og engasjement for nødvendig endring.

Konklusjon
Inndelingslova § 17 gir ikke Kongen hjemmel til å forlenge kommunestyrevalgperioden ved sammenslåinger. De kommunene i Vestfold som er i sammenslåingsprosesser har ikke adgang til å forlenge kommunestyrevalgperioden med ett år, fra høst 2015 til høst 2016. Det er mulig å gjennomføre en sammenslåing fra 1. januar 2017 uten å avholde ekstraordinært kommunestyrevalg høsten 2016. Det ligger innenfor departementets myndighet å forkorte kommunestyreperiode for sittende representanter i forbindelse med sammenslåinger.

Kommunal- og moderniseringsdepartementets vurderinger
Det er positivt at kommuner allerede nå er kommet til et slikt stadium i sine prosesser at spørsmål om sammenslåingstidspunkt og konsekvenser kan bli stilt.

Inndelingslova §§ 25–27 gir særskilte regler for gjennomføring av inndelingssaker. Det mest praktiske tidspunktet for iverksetting av en sammenslåing er ved et årsskifte, og dette er lagt til grunn ved tidligere sammenslåinger i Norge.

Hovedregelen er at det skal holdes kommunestyrevalg høsten før sammenslåing skal skje, jf. inndelingslova § 27. Ved grenseendringer har imidlertid Kongen fullmakt til å gi nærmere regler for å sette i verk (allerede fattete) vedtak og gjøre visse unntak fra konkret angitte lovregler, jf. § 17.

Spørsmålet blir om § 17 gir Kongen hjemmel til å forlenge en kommunestyrevalgperiode ved en sammenslåingsprosess.

Det er § 17 annet ledd bokstav b som kan være aktuelt hjemmelsgrunnlag i denne sammen-hengen. Der heter det at Kongen kan gjøre unntak fra lovfestede frister og saksbehandlings-frister mv. ”når det blir rekna som nødvendig for å gjennomføre vedtak om grenseendring”. Bestemmelsens ordlyd er i utgangspunktet vid, men må tolkes i lys av øvrige rettskilder. Maktfordelingsprinsippet og hensynet til forutsigbarhet for borgerne og andre rettssubjekter, vil generelt tilsi at såkalte derogasjonsfullmakter skal tolkes snevert. Dette er også bak-grunnen for at Kongen kun kan gjøre unntak fra regler som er eksplisitt oppregnet i § 17 bokstav a–d. I følge forarbeidene tilsier også hensynet til forutsigbarhet at bestemmelsen må tolkes snevert.
Forarbeidene utdyper nærmere hva som ligger i § 17 andre ledd bokstav b (Ot. prp. nr. 41 (2000–2001) s. 77):

”....Det har også ofte vist seg nødvendig å gjere unntak frå ulike fristreglar og andre teknisk prega reglar i vallovgivinga i samband med lokalval etter grenseendringar. Det kan mellom anna dreie seg om ein kortare valperiode enn dei vanlege fire åra, dersom ei samanslåing eller større grensejustering blir sett i verk på eit anna tidspunkt enn ved starten av ein ordinær kommunestyrevalperiode. Det kan vere praktisk å halde ekstraordinært kommune-styreval saman med stortingsval …..”

Forarbeidene nevner eksplisitt at det kan være aktuelt for Kongen å forkorte en valgperiode, dersom en sammenslåing eller grensejustering blir satt i verk på et annet tidspunkt enn ved starten av en ordinær kommunestyrevalgperiode. Å forlenge en valgperiode er ikke nevnt som et eksempel. De øvrige eksemplene forarbeidene nevner er alle knyttet til frister som er mindre inngripende enn forlengelse av en valgperiode.

I et demokratisk perspektiv er det mindre betenkelig å forkorte en valgperiode enn å forlenge den. Ved en forlengelse blir velgerne fratatt muligheten til å ytre sin mening. Ved valg gir velgerne politikerne et mandat til å representere seg for en fireårsperiode og etter denne perioden skal velgerne ha muligheter til å kunne velge nye representanter. Dette er et viktig demokratisk prinsipp.

Etter KMDs syn taler ordlyden sammenholdt med forarbeidene for at § 17 skal tolkes slik at det ikke er hjemmel for å forlenge kommunestyreperioden i forbindelse med en sammenslåing.

Det er likevel mulig å gjennomføre en sammenslåing fra 1. januar 2017 uten å avholde ekstraordinært kommunestyrevalg høsten 2016. Da vil nyvalgte kommunestyrerepresentanter fra valget i 2015 til de tidligere kommunene utgjøre kommunestyret for den nye kommunen.

Et slikt kommunestyre kan
- enten sitte i fire år fram til det ordinære kommunevalget i 2019
- eller i 2 år fram til et ekstraordinært valg til kommunestyret i den nye kommunen sammen med Stortingsvalget i 2017.

Innenfor begge disse alternativene kan kommunestyret i den nye kommunen bestå av
- enten alle representantene som ble valgt i 2015
- eller et utvalg av disse representantene.

Det sistnevnte alternativet ble benyttet ved sammenslåingen av Harstad/Bjarkøy. Etter ønsker lokalt ble inndelingslova § 17 benyttet til å forkorte valgperioden for enkelte kommunestyrerepresentanter. Ved valget i 2011 ble det valgt 13 representanter til Bjarkøy kommunestyre og 35 representanter til Harstad kommunestyre. Som en del av sammenslåingen fra 1. januar 2013, var kommunene enige om at kommunestyret i nye Harstad skulle bli bestående av kommunestyret i tidligere Harstad samt to representanter fra kommunestyret i Bjarkøy.