§ 18-1 - Om lovligheten av bruk av veifond ved varig dispensasjon fra opparbeidingsplikten

Vi viser til e-post av 26. februar 2022 fra Velforening i Hvitsten i Vestby kommune. Spørsmålet i saken er om det er anledning etter plan- og bygningsloven til å operere med veifond som et alternativ til opparbeidingsplikten for offentlig vei etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 18-1 første ledd bokstav a.

Departementet informerer innledningsvis om at vi ikke tar stilling til konkrete enkeltsaker, men uttaler oss på generelt grunnlag om hvordan plan- og bygningslovgivningen er å forstå.

Departementets svar

Departementet mener det neppe vil være praktisk å dispensere varig fra opparbeidingsplikten i plan- og bygningsloven kapittel 18. Opparbeidingsplikten dekker grunnleggende behov og fastsettelsen av et vilkår om innbetaling til veifond tyder på at behovet fremdeles gjør seg gjeldende. Vilkårene for å gi varig dispensasjon etter pbl. § 19-2 andre ledd kan derfor vanskelig anses som oppfylt. Videre mener vi det er tvilsomt om innbetaling til et veifond, som fremstår som en alternativ løsning til dagens regler, kan hjemles i et vilkår i en dispensasjon.

Departementets vurdering

1. Innledning

Slik saken foreligger oppfatter departementet at vi på generelt grunnlag må ta stilling til to spørsmål:

1. Kan det dispenseres varig fra opparbeidingsplikten for vei i pbl. § 18-1 første ledd bokstav a?
2. Kan kommunen gyldig fastsette vilkår i dispensasjonsvedtaket om betalingsforpliktelse til veifond, som alternativ til plan- og bygningslovens regler om opparbeidingsplikt og refusjon?

 

2. Opparbeidingsplikten og refusjon

Etter pbl. § 18-1 første ledd bokstav a skal offentlig vei opparbeides før det gjennomføres byggetiltak i «regulert strøk». Dette gjelder også der det skal skje en vesentlig endret bruk av eksisterende bebyggelse (bruksendring), og til sist gjelder opparbeidingsplikten ved oppretting og endring av eiendom (fradeling). Utgangspunktet er at offentlig veg skal være opparbeidet før tillatelse til tiltaket som utløser plikten blir gitt. Lovbestemmelsen gir rammer for hva som kreves opparbeidet. Hensynet bak opparbeidingsplikten for vei er at det kommunale veinettet skal utvikles kontinuerlig, i tråd med utbyggingen. Dette skal sikre best mulig utnyttelse av ressursene og forsvarlig kjørbar atkomst til tomtene.^[1]

Den som har opparbeidet vei i samsvar med opparbeidingsplikten har etter pbl. § 18-3 rett til å kreve refusjon fra andre grunneiere som får byggeklare tomter som følge av opparbeidingen. Det er en nær sammenheng mellom reglene om opparbeidingsplikt og refusjon.^[2] Ved refusjon skal alle utgiftene som har vært «nødvendige» for å oppfylle opparbeidingsplikten fordeles, og refusjon fastsettes av kommunen etter lovfestede kriterier.

 

3. Dispensasjon fra opparbeidingsplikten

Etter pbl. § 19-2 første ledd kan kommunen gi varig eller midlertidig dispensasjon fra bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven. Ordlyden «kan» innebærer at det er kommunen etter et forvaltningsskjønn som til sist bestemmer om dispensasjon skal gis. Det er imidlertid lovfestede kriterier for når dispensasjon kan gis. Kommunens frihet til å vurdere om dispensasjon skal gis gjelder først når disse er oppfylt.^[3] Adgangen til å dispensere knytter seg i utgangspunktet kun til materielle krav etter plan- og bygningslovgivningen. Dette følger implisitt av andre ledd i § 19-2 om at det ikke kan dispenseres fra saksbehandlingskrav. Dispensasjonen gis i en konkret sak og gjelder for et konkret tiltak.^[4]

Pbl. § 19-2 andre ledd krever at to vilkår må være oppfylt for at dispensasjon skal kunne gis. For det første kreves det at «hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra, hensynene i lovens formålsbestemmelse eller nasjonale eller regionale interesser» ikke blir vesentlig tilsidesatt ved en dispensasjon. Gjør disse hensynene seg fortsatt gjeldende med styrke, vil det ikke være anledning til å dispensere.

For det andre må kommunen gjøre en totalvurdering der fordelene ved å dispensere må være «klart større» enn ulempene. Med «klart større» menes at det må foreligge klar overvekt av hensyn som taler for dispensasjon.^[5] Vurderingen må vise at det foreligger relevante, klare og positive fordeler. Å bare vise til at ulempene er beskjedne ved dispensasjonen vil ikke være tilstrekkelig.^[6] Det er i utgangspunktet fordeler som bygger på areal- og ressursdisponeringshensyn som vil være relevante.^[7]

Videre gir tredje ledd i § 19-2 føringer for hva det skal legges særlig vekt på i totalvurderingen etter andre ledd. Når det dispenseres fra plan- og bygningsloven og forskrifter til loven «skal det legges særlig vekt på dispensasjonens konsekvenser for helse, miljø, jordvern, sikkerhet og tilgjengelighet». Vilkårene i andre ledd i § 19-2 må tolkes i lys av at dispensasjonsbestemmelsen kun er ment å være en snever unntaksregel.^[8] Dette innebærer at terskelen for å dispensere skal være høy.

Opparbeidingsplikten for vei er et materielt krav, og det er i utgangspunktet mulig å dispensere fra den. Dette kan gjøres i form av en midlertidige dispensasjon, jf. pbl. § 19-3 og pbl. § 18-1 tredje ledd.

Teoretisk sett er det også mulig å dispensere varig fra opparbeidingsplikten. Departementet mener imidlertid at dette ikke er praktisk. Opparbeidingsplikten i § 18-1 første ledd skal dekke helt grunnleggende behov for infrastruktur i et regulert strøk, og det er derfor lite tenkelig at en varig dispensasjon fra denne plikten vil ligge innenfor vilkårene i § 19-2 andre ledd. Vi vil også vise til at Bygningslovutvalget i sin tid viste til stor forsiktighet med varig dispensasjon fra opparbeidingsplikten.^[9] Et vilkår i en dispensasjonen kan etter vår vurdering heller ikke bøte på dette, se punkt 4.

 

4. Vilkår i en dispensasjon som forutsetter innbetaling til veifond

Slik vi forstår det er det et spørsmål om kommunen kan gi varig dispensasjon fra opparbeidingsplikten, ved å sette vilkår til dispensasjonen om innbetaling til et veifond. Slik vi forstår det er formålet med å sette dette vilkåret at veiopparbeiding sikres på en alternativ måte enn lovens regler om opparbeidingsplikt og refusjon.

Det følger i utgangspunktet av pbl. § 19-2 første ledd at kommunen kan stille vilkår til en dispensasjon. Bestemmelsen har samme innhold som uskreven, alminnelig forvaltningsrett (vilkårslæren).^[10] Vilkårslæren gir forvaltningen anledning til å stille vilkår i et vedtak der vedtaket gir noen en rettighet og når forvaltningen kan utøve et forvaltningsskjønn. Videre er det et krav om at vilkåret må ha saklig sammenheng til vedtaket og hensyn loven skal ivareta. Til sist må vilkåret ikke være uforholdsmessig tyngende for den det gjelder. I dette ligger at det må gjøres en vurdering der man sammenlikner de ulempene vilkåret påfører den enkelte med de goder forvaltningen og befolkningen for øvrig oppnår ved vilkåret.^[11]

Departementet tviler på at det vil være anledning til å stille vilkår til en varig dispensasjon om innbetaling til veifond, som et alternativ til lovens regler om opparbeidingsplikt og refusjon. Vi viser først og fremst til at et vilkår om innbetaling til veifond i seg selv signaliserer at det vil være et behov for opparbeiding av veien, og dette taler for at hensynene bak § 18-1 blir «vesentlig tilsidesatt» ved en varig dispensasjon, jf. pbl. § 19-2 andre ledd. Vi viser for øvrig til at opparbeidingsplikten forutsetter at nødvendig infrastruktur bygges ut stegvis i takt med utbyggingen i et område ellers. Innbetaling til et veifond, hvor kommunen overtar ansvaret for opparbeiding og refusjon, vil gi innbyggerne en forventning om at kommunen faktisk gjennomfører innen rimelig tid. Innbetaling til et fond sikrer ikke dette. Det er videre ikke gitt at innbetalte midler knyttes til den veien en privatperson betaler for. Opparbeidingsplikt og refusjon er knyttet til konkret infrastruktur som tiltaket til utbygger har behov for. Det kan derfor også trekkes i tvil om et vilkår i dispensasjonen, om innbetaling til veifond, vil ha saklig sammenheng med hensynene bak bestemmelsen i pbl. § 18-1. En alternativ ordning med bruk av veifond kan også føre til at tiltakshaver betaler mer enn det plan- og bygningslovens regler om opparbeidingsplikt og refusjon i § 18-1 og § 18-3 flg. åpner for. Dette kan også i seg selv være et argument for at et vilkår i dispensasjonen er uforholdsmessig tyngende.

Som beskrevet over i pkt. 2, oppstiller loven en rekke ufravikelige forutsetninger for private forpliktelser i forbindelse med opparbeiding av offentlig vei. Departementet mener at ordningen med veifond fremstår som en alternativ «frikjøpsordning», som ikke har lovhjemmel, i motsetning til for eksempel parkeringsfond etter pbl. § 28-7 tredje ledd. En ordning som forutsetter betaling til et veifond fremstår altså som et uhjemlet, permanent alternativ til lovens system med opparbeidingsplikt og refusjon. Departementet legger til grunn at forvaltningen må ha klar lovhjemmel for å pålegge private betalingsforpliktelser, og at en slik ordning derfor kan være i strid med legalitetsprinsippet.

 

 

^[1] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 261 og uttalelsen fra departementet i sak 22/1407

^[2] Ot.prp.nr. 45 (2007-2008) s. 261 og 268

^[3] Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 242

^[4] Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 242

^[5] Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 242

^[6] SOM-2018-4760

^[7] Prop.169 L (2020-2021) s. 55

^[8] SOM-2021-3135

^[9] NOU 2005:12 s. 383

^[10] Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 242

^[11] Se Gulating lagmannsrettsdom i LG-2017-64254