§ 18-6 - Om tinglyst veierklæring er et vilkår for refusjonskrav mot bebygd eiendom

Vi viser til telefonsamtale og e-post av 28. februar 2023. Statsforvalteren spør om det må foreligge tinglyst veierklæring for at en bebygd eiendom skal bli refusjonspliktig, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 18-6 tredje ledd. Vi beklager lang saksbehandlingstid. Vår uttalelse gis på generelt grunnlag.

Departementets svar

Refusjonsplikten for bebygd eiendom som har fått utsettelse fra opparbeidelsesplikten er ikke betinget av at det må foreligge tinglyst erklæring om utsettelsen. For at refusjonsplikten skal inntre, er det likevel et vilkår at eiendommen faktisk har fått utsettelse. Tinglysing vil derfor være praktisk av bevishensyn i saksbehandlingen, særlig ved tidsubestemte midlertidige dispensasjoner, og som synliggjøring for etterfølgende eiere eller festere.

Departementets vurdering og begrunnelse

1. Kommunen kan utsette opparbeidelsesplikten for tomt som skal bebygges

Utgangspunktet etter pbl. § 18-1 er at infrastruktur som veg og avløp må opparbeides før en tomt kan bebygges. Utbyggers opparbeidelsesplikt bidrar til gjennomføringen av arealplan og sikrer at ingen får sette i gang tiltak uten at tomten har tilfredsstillende infrastrukturløsninger.[1]

Kommunen kan unntaksvis gi midlertidig utsettelse fra opparbeidelsesplikten med hjemmel i pbl. § 18-1 tredje ledd eller midlertidig dispensasjon etter pbl. § 19-3. Det vil si at kommunen tillater bebyggelse på tomten uten at plikten er oppfylt. Midlertidig utsettelse innebærer at kommunen gir tillatelse på vilkår om at arbeidene blir utført «før tiltaket ferdigstilles». Utsettelsen er med andre ord tidsbestemt, fram til det gis ferdigattest. Midlertidig dispensasjon innebærer at kommunen etter søknad gir dispensasjon fra pbl. § 18-1 der vilkårene for dette er oppfylt. Den kan være tidsbestemt eller tidsubestemt.

2. Den som opparbeider kan kreve refusjon fra bebygd tomt som har fått utsettelse

Den som opparbeider etter pbl. § 18-1 kan få utgiftene sine refundert etter pbl. §§ 18-3 flg. Denne utbyggeren blir refusjonsberettiget og kan kalles refusjonskreditor. Refusjonssystemet skal kompensere utbygger for den fordelen som eiere eller festere av andre eiendommer i området får ved at tomtene deres blir byggeklare, det vil si at deres egen opparbeidelsesplikt blir oppfylt. De får refusjonsplikt overfor utbygger og kan kalles refusjonsdebitorer. Pbl. § 18-6 regulerer hvilke arealer som blir refusjonspliktige. Hovedregelen er at ubebygd areal som blir «byggeklart» er refusjonspliktig, jf. første og andre ledd. Det har sammenheng med at opparbeidelsesplikten normalt skal være oppfylt før tiltaket som utløser plikten settes i gang. Unntaket er hvis bebygd areal har fått midlertidig utsettelse, jf. pbl. § 18-6 tredje ledd og punkt 1 ovenfor:

«Refusjon belastes også bebygd areal som har fått midlertidig utsettelse med å oppfylle forpliktelsene etter § 18-1, dersom forpliktelsene blir oppfylt gjennom tiltaket.» (våre uthevinger)

Det er et vilkår at «forpliktelsene blir oppfylt gjennom tiltaket». Det vil si at eieren eller festeren av den allerede bebygde eiendommen, som har fått utsatt opparbeidelsesplikten, ikke lenger trenger å opparbeide, fordi utbygger i samme område nå oppfyller plikten.

Videre tilsier ordlyden «midlertidig utsettelse med å oppfylle forpliktelsene etter § 18-1» at det kun er arealer som har fått midlertidige utsettelser etter pbl. § 18-1 tredje ledd som blir refusjonspliktige. Det følger samtidig av forarbeidene til plan- og bygningsloven av 1985 (plbl.85) § 49 nr. 1 andre ledd, en bestemmelse som i hovedsak er videreført i pbl. § 18-6 tredje ledd, at vilkåret «tar sikte på det tilfellet at et areal er blitt tillatt bebygd med midlertidig dispensasjon fra kravene i § 67 [nå pbl. § 18-1]» (vår kursivering).[2] Bestemmelsen måtte leses i sammenheng med reglene i plbl.85 § 7 om midlertidige dispensasjoner. Etter vårt syn taler dette for at «midlertidig utsettelse» i pbl. § 18-6 tredje ledd omfatter både midlertidig utsettelse etter pbl. § 18-1 tredje ledd og midlertidig dispensasjon etter pbl. § 19-3, jf. § 18-1 tredje ledd. Innjord og Zimmermann (2020) synes også å forutsette dette.[3]

Den som opparbeider kan altså kreve refusjon også fra bebygde eiendommer som har fått utsatt opparbeidelsesplikten, uavhengig av om utsettelsen er gitt som midlertidig utsettelse eller midlertidig dispensasjon. Spørsmålet videre er om refusjonsplikten for bebygd eiendom forutsetter at det er tinglyst erklæring om utsettelse av opparbeidelsesplikten, jf. punkt 3. Vi drøfter spørsmålet under for henholdsvis utsettelse (punkt 3.1) og dispensasjon (punkt 3.2).

3. Refusjonsplikten for bebygd eiendom er ikke betinget av at utsettelsen er tinglyst

3.1 Midlertidig utsettelse etter pbl. § 18-1 tredje ledd første punktum

Refusjonsplikt for bebygd eiendom forutsetter som nevnt at det bebygde arealet har fått «midlertidig utsettelse» fra opparbeidelsesplikten, jf. pbl. § 18-6 tredje ledd. Midlertidig utsettelse er regulert i pbl. § 18-1 tredje ledd:

«Kommunen kan gi tillatelse til tiltak som nevnt i § 20-1 første ledd bokstaver a, d og m på vilkår av at arbeidene etter første ledd blir utført før tiltaket ferdigstilles. Utsettelse for tiltak som nevnt i § 20-1 første ledd bokstav a og d kan gjøres betinget av tinglyst erklæring. Utsettelse for tiltak som nevnt i § 20-1 første ledd bokstav m eller midlertidig dispensasjon for opparbeidelsen ved slike tiltak skal være betinget av tinglyst erklæring.» (våre uthevinger)

Det følger av ordlyden «kan» i andre punktum at tinglyst erklæring ikke er en betingelse for midlertidig utsettelse ved bruksendringer og byggetiltak som utløser opparbeidelsesplikten. Derimot tilsier ordlyden «skal» i tredje punktum at tinglyst erklæring er en betingelse for midlertidig utsettelse ved fradeling (eiendomsendring). Departementet har også lagt dette til grunn i sak 11/1781-3 (upublisert), som gjaldt spørsmål om det kan kreves refusjon fra en fradelt eiendom hvis det ikke er tinglyst veierklæring på eiendommen. Vi uttalte blant annet:

«Spørsmålet er for det første om det kan kreves refusjon fra den fradelte eiendommen når det ikke er tinglyst noen midlertidighetserklæring på eiendommen. […] [E]n forpliktelse om å opparbeide tekniske anlegg, avstå grunn eller betale refusjon er av en slik karakter at de må være tinglyst på eiendommen for å få rettsvern for senere eiere.» (våre uthevinger)

I følge Innjord og Zimmermann (2020) kan uttalelsen tolkes videre. I omtalen av pbl. § 18-6 tredje ledd uttaler de at «det antas at det må foreligge tinglyst erklæring for at forpliktelsen skal være bindende for senere eiere, jf. departementets uttalelse 22. oktober 2012 i sak 11/1781».[4] Slik departementet forstår dette, mener de at uttalelsen oppstiller et absolutt krav om tinglysing for alle utsettelser, ikke kun midlertidig utsettelse ved fradeling.[5] Vår uttalelse var samtidig avgrenset til om det kreves tinglysing av utsettelse ved fradeling. Etter vårt syn tilsier derfor ikke uttalelsen et absolutt krav om tinglysing også ved andre utsettelser.

Ordlyden i pbl. § 18-1 tredje ledd tredje punktum må etter vårt syn likevel avgrenses til utsettelser ved fradeling til ubebygde tomter. Bestemmelsen åpner kun for å gi tillatelse på vilkår av at arbeidene blir utført «før tiltaket ferdigstilles», jf. første punktum. Ved fradeling tilsier det at plikten kun utsettes fram til tomten blir bebygget. Vi finner støtte for dette i Bygningslovutvalgets forslag til bestemmelse, der det står: «Kommunen kan gi delingstillatelse på vilkår av at arbeidene […] blir utført før tomta bebygges» (vår utheving).[6] Fradeling av fullt bebygde tomter vil motsetningsvis ikke føre til arbeid eller utbygging som kan utløse opparbeidelsesplikt, siden belastningen på arealet vil være lik som før fradelingen. Tinglysing er derfor etter vårt syn ikke et krav der det gis midlertidig utsettelse av opparbeidelsesplikten ved fradeling av fullt bebygde tomter.

Oppsummert er det etter departementets syn ikke et krav om tinglysing ved midlertidig utsettelse fra opparbeidelsesplikten, jf. pbl. § 18-1 tredje ledd, for at bebygde eiendommer skal regnes som refusjonspliktig areal, jf. pbl. § 18-6 tredje ledd. Spørsmålet videre blir om det er et krav om tinglysing ved midlertidig dispensasjon, jf. punkt 3.2 nedenfor.

3.2 Midlertidig dispensasjon etter pbl. § 19-3, jf. § 19-2 og § 18-1 tredje ledd

Refusjonsplikt for bebygd eiendom forutsetter som nevnt at det bebygde arealet har fått «midlertidig utsettelse» av opparbeidelsesplikten, jf. pbl. § 18-6 tredje ledd. Midlertidig dispensasjon er omfattet av vilkåret, jf. punkt 2 ovenfor. Dispensasjonen er regulert i både pbl. §§ 19-3 og 18-1 tredje ledd. Bestemmelsene må derfor leses i sammenheng for å avklare om tinglyst erklæring er en betingelse ved midlertidig dispensasjon. Pbl. § 19-3 lyder:

«Midlertidig dispensasjon kan gis tidsbestemt eller for ubestemt tid. Ved dispensasjonstidens utløp eller ved pålegg må søkeren […]  oppfylle det krav det er gitt utsettelse med […]

Dispensasjon kan gjøres betinget av erklæring der også eier eller fester for sin del aksepterer disse forpliktelser. Erklæringen kan kreves tinglyst. Den er bindende for panthavere og andre rettighetshavere i eiendommen uten hensyn til når retten er stiftet og uten hensyn til om erklæringen er tinglyst.» (våre uthevinger)

Det følger av andre ledd at dispensasjon «kan» gjøres betinget av erklæring og at den «kan» kreves tinglyst. Det er altså opp til kommunens skjønn om erklæringen skal tinglyses. Det vil si at midlertidig dispensasjon fra opparbeidelsesplikten etter pbl. § 19-3 som utgangspunkt ikke er betinget av at det foreligger tinglyst erklæring. Samtidig oppstiller pbl. 18-1 tredje ledd tilsynelatende et krav om tinglysning for slike dispensasjoner, jf. tredje punktum:

«Utsettelse for tiltak som nevnt i § 20-1 første ledd bokstav m eller midlertidig dispensasjon for opparbeidelsen ved slike tiltak skal være betinget av tinglyst erklæring.» (våre uthevinger)

Etter ordlyden «skal» tinglyst erklæring foreligge for tiltak «som nevnt i § 20-1 første ledd bokstav m», altså fradeling, og midlertidig dispensasjon «ved slike tiltak». En naturlig språklig forståelse av ordlyden tilsier at «ved slike tiltak» viser tilbake til «tiltak som nevnt i § 20-1 første ledd bokstav m». Dette taler for at det kun er krav om tinglysning av midlertidig dispensasjon fra opparbeidelsesplikten ved fradeling. Etter vårt syn er kravet avgrenset ytterligere, til å gjelde ved fradeling av ubebygd areal, jf. punkt 3.1 ovenfor. Samtidig kan forarbeidene tilsi at kravet i pbl. § 18-1 tredje ledd tredje punktum er ment å omfatte alle midlertidige dispensasjoner fra opparbeidelsesplikten, ikke kun fradeling av ubebygd areal:[7]

«Det foreslås videre en ny regel om at utsatt opparbeidelse ved opprettelse og endring av eiendom etter første punktum eller ved midlertidig dispensasjon, skal være betinget av en tinglyst erklæring på eiendommen.» (våre uthevinger)

Formuleringen «eller ved midlertidig dispensasjon» henviser tilsynelatende generelt til dispensasjoner etter pbl. § 19-3. I Bygningslovutvalgets merknader er dette mer uttrykkelig: «eller ved midlertidig dispensasjon etter § 7 andre ledd» [nå pbl. § 19-3].[8] Innjord og Zimmermann (2020) synes også å mene at kravet gjelder alle midlertidige dispensasjoner,[9] og departementet har tilsynelatende lagt til grunn det samme i sak 16/5378-3:

«Vi bemerker at det også er mulig for kommunen å gi utsettelse av opparbeidelsesplikten i form av midlertidig dispensasjon fra kravet i pbl. § 18-1, men i så fall er det en forutsetning at dette gjøres betinget av tinglyst erklæring som tinglyses på eiendommen som har en opparbeidelsesplikt, jf. pbl. § 18-1 tredje ledd andre og tredje punktum.» (våre uthevinger)

Vår uttalelse henviser likevel kun til hjemmelen, og ordlyden i pbl. § 18-1 tredje ledd tilsier som nevnt isolert sett at vilkåret er avgrenset til midlertidige dispensasjoner ved fradeling («slike tiltak»). Sak 20/6646-2 (upublisert) peker for øvrig i motsatt retning. Der oppstilte vi en anbefaling om tinglysning av midlertidige dispensasjoner: «I dispensasjonen kan og bør det kreves en tinglyst erklæring om fremtidig oppfyllelse av forpliktelsen» (vår kursivering).

Statsforvalteren har også vist til vår uttalelse i sak 19/3475-16. Slik vi forstår det, mener Statsforvalteren at departementet i uttalelsen oppstiller et absolutt krav om tinglyst erklæring ved alle utsettelser, det vil si både midlertidige dispensasjoner og midlertidige utsettelser:

 «Kriteriene for hvilke eiendommer som er refusjonspliktige er angitt i pbl. § 18-6. […] Hvis eiendommen er bebygd ut over forutsetningene i § 18-6 forutsettes det at det foreligger en tinglyst erklæring (veierklæring) på eiendommen for at refusjon skal kunne kreves for eiendommen.» (vår utheving)

Etter vårt syn er formuleringen «ut over forutsetningene i pbl. § 18-6» vag og kan tolkes på flere måter. Den kan ikke leses som at det oppstilles et absolutt krav ved alle utsettelser.

Selv om de siterte uttalelsene fra forarbeidene og departementet kan tilsi at det er et generelt krav om tinglyst erklæring ved midlertidige dispensasjoner, taler ordlyden i pbl. §§ 18-1 tredje ledd og § 19-3 i motsatt retning, jf. ovenfor og formuleringen «slike tiltak». Slik vi ser det er ordlyd avgjørende når kommunen utsetter en lovbestemt plikt, med konsekvenser for eierne.

Det er også andre momenter enn ordlyden som støtter en slik tolkning. For det første følger det av forarbeidene til pbl. § 18-1 tredje ledd at formålet med kravet om tinglysing ikke har vært rettsvern, men informasjons- og bevishensyn:[10]

«Kravet innebærer i realiteten ikke endringer for tiltakshaver eller grunneier, siden forpliktelsen uansett gjelder. Tinglyst erklæring vil imidlertid synliggjøre forpliktelsen om opparbeidelse for panthavere og framtidige eiere, og kan lette refusjonsoppgjør og kommunens senere krav om opparbeidelse.» (våre uthevinger)

Etter vårt syn viser formuleringen «siden forpliktelsen uansett gjelder» at det ikke har vært lovgivers intensjon at opparbeidelsesplikten, og dermed refusjonsplikten, bortfaller dersom utsettelsen ikke er tinglyst. Kravet «innebærer i realiteten ikke endringer», men er ment å «synliggjøre forpliktelsen» for framtidige eiere og «lette» etterfølgende pålegg. Sivilombudets sak SOMB-2008-84 illustrerer etter vårt syn det samme, ettersom ombudet legger til grunn at tinglysing «bør» gjøres «av hensyn til å unngå […] problemer» i etterkant:

«[D]ersom det gis fritak for opparbeidelsesplikt etter plan- og bygningsloven § 67, vil det kunne oppstå problemer i en senere refusjonssak dersom det ikke fremgår tydelig av vedtaket at det er gitt dispensasjon. Som påpekt av As advokat, bør det av hensyn til å unngå slike problemer også tinglyses en «veierklæring» som viser at eiendommen er gitt fritak for opparbeidelsesplikten.» (våre uthevinger)

For det andre underbygges vår tolkning av forarbeidene til bestemmelsen om midlertidig dispensasjon i bygningsloven av 1965. Da bestemmelsen ble endret i 1983, presiserte Byggesaksutvalget at forbehold og vilkår ved byggesaker skal framgå av tillatelsen, men adgangen til å tinglyse ble beholdt av informasjonshensyn.[11] Byggesaksutvalget omtalte også lovendringen nærmere i etterfølgende NOU 1984:9:[12]

«Ved lovendringen i 1983 ble reglene om midlertidig dispensasjon endret. For det første er ordlyden endret slik at den passer når det gis utsettelse med å oppfylle et krav. Dessuten er systemet endret slik at forpliktelsen til å oppfylle kravet senere følger direkte av loven. Tidligere fulgte den plikten av en uttrykkelig erklæring søkeren ga, slik at det ble gitt dispensasjon på det vilkår at søkeren påtok seg en privatrettslig forpliktelse. I praksis krevet dog kommunen at forpliktelsen skulle påheftes eiendommen som en grunnbyrde slik at den som til enhver tid eier eiendommen, må oppfylle den.» (våre uthevinger)

Sitatet viser at endringen var ment å stramme inn praksisen knyttet til midlertidige dispensasjoner, slik at forpliktelsen til å oppfylle kravet følger direkte av loven og ikke lenger var avhengig av en erklæring fra søker. Bestemmelsens innhold ble i hovedsak videreført i plbl.85 § 7 og pbl. § 19-3. Etter departementets syn tilsier derfor også dette at tinglyst erklæring ikke var ment som annet enn å synliggjøre opparbeidelsesplikten av bevis- og informasjonshensyn. Det var ikke lovgivers intensjon at tinglyst erklæring skulle styre rekkevidden av kommunens kompetanse til å håndheve regelverket.

For det tredje har vår tolkning støtte i lovens system. Bygningsmyndighetene må alltid ha kompetanse til å håndheve lovens materielle krav, jf. blant annet plikten til å forfølge ulovligheter etter pbl. § 32-1. Dette følger forutsetningsvis av pbl. § 19-3, som pbl. § 18-1 tredje ledd må ses i sammenheng med: «Ved dispensasjonsfristens utløp eller ved pålegg må søkeren […] oppfylle det krav det er gitt utsettelse med» (vår utheving). Kommunen har altså kompetansen til å pålegge opparbeidelse i behold, uavhengig av dispensasjonen, siden plikten må oppfylles enten ved dispensasjonsfristens utløp eller ved pålegg. Når pålegg kan gis når som helst, tilsier dette at kommunen kan trekke tilbake både tinglyste og ikke-tinglyste dispensasjoner. Hvis pbl. § 18-1 tredje ledd skulle forstås annerledes, ville det fraveket prinsippet om kommunens plikt til å håndheve regelverket, jf. pbl. § 1-4 første ledd.

Det kan innvendes at ordlyden «søker» i pbl. § 19-3 tilsier at det kun er den som søkte om dispensasjon som kan pålegges å opparbeide før dispensasjonsfristens utløp, jf. også andre ledd. I så fall må det foreligge erklæring for at f.eks. etterfølgende eiere skal være forpliktet til å opparbeide. Dette synes å være lagt til grunn av Pedersen og Sandvik m.fl. (2018).[13] Samtidig er ikke erklæring et krav etter bestemmelsen, jf. ordlyden «kan». Forarbeidene tilsier heller ikke at kompetansen til å kreve opparbeidelse kun gjelder overfor «søker».[14] En slik innskrenkning vil dessuten harmonere dårlig med at kommunen kan gi rettingspålegg til «den ansvarlige», jf. pbl. § 32-3, uavhengig av om det er opprinnelig eller etterfølgende eier. Det samsvarer også dårlig med lovens system. Videre er det nærliggende å tenke at dersom kompetansen overfor andre enn søker var avhengig av erklæring, ville det vært et absolutt krav.^[15] Det er det ikke, og det tilsier i seg selv at tinglysing av erklæringen primært er ment å lette bevisbyrden for bygningsmyndighetene på et senere tidspunkt, jf. også intensjonen i forarbeidene til pbl. § 18-1 tredje ledd ovenfor.

Oppsummert tilsier ordlyden i pbl. § 18-1 tredje ledd, sett i sammenheng med pbl. § 19-3, bestemmelsens formål, forarbeider, lovens system og Sivilombudets uttalelse, at tinglysing ikke er en betingelse for å gi midlertidig dispensasjon fra opparbeidelsesplikten for bebygd eiendom. Da er det heller ikke en betingelse for at den bebygde eiendommen skal være refusjonspliktig, altså regnes som «refusjonspliktig areal», jf. pbl. § 18-6 tredje ledd.

4. Det må likevel kunne bevises at utsettelse for eiendommen foreligger

Henvendelsen har reist vanskelige tolkningsspørsmål, og rettskildebildet er ikke entydig. Departementet har under noe tvil kommet til at ordlyden i pbl. § 18-1 tredje ledd, sammenholdt med pbl. § 19-3, pbl. § 18-6 og øvrige rettskilder, tilsier at det ikke er krav om tinglyst erklæring for at refusjonsplikten skal inntre for bebygd eiendom.

For at refusjonsplikten skal inntre, er det likevel etter ordlyden et vilkår at eiendommen faktisk har fått en «midlertidig utsettelse» på eiendommen, jf. pbl. § 18-6 tredje ledd. Dette omfatter som nevnt også midlertidig dispensasjon. Tinglysing vil derfor være praktisk av bevishensyn i saksbehandlingen, særlig ved tidsubestemte midlertidige dispensasjoner, og som synliggjøring for etterfølgende eiere eller festere.

 

[1] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 261.

[2] Ot.prp.nr.57 (1985-1986) s. 30 og likelydende formulering i NOU 1984:9 s. 33.

[3] Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, bind I, (2020), s. 532.

[4] Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, bind I (2020), s. 532.

[5] Et absolutt krav er også lagt til grunn i Refusjon: Veileder etter plan- og bygningsloven (1988) s. 19.

[6] NOU 2005:12 s. 514. Se også departementets tilslutning til dette i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 266.

[7] Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 307.

[8] NOU 2005:12 s. 514.

[9] Innjord og Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer, bind I (2020), s. 517 og 532.

[10] Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 307.

[11] NOU 1982:13 s. 17.

[12] NOU 1984:9 s. 54-55 (oppsummeringen er inntatt under omtalen av ny plbl.85 § 67).

[13] Pedersen og Sandvik, m.fl. Plan- og bygningsrett, del 2, 3. utg. (2018) s. 233-234

[14] Ot.prp.nr.32 (2007-2008) s. 243, Ot.prp. nr. 56 (1984-1985) s. 102, Ot.prp. nr. 27 (1982-1983) s. 12 og
    NOU 1982:13 s. 17.

[15] NOU 1984:9 s. 55 og Pedersen og Sandvik m.fl., Plan- og bygningsrett, del 2, 3. utg. (2018) s. 233-234.