§ 19 - NOU 2004:7 – statens forretningsmessige eierskap – konstitusjonelle spørsmål

Saksnummer: 2005/00472 EO ATV/IH

Dato: 21.06.2005

 

NOU 2004:7 – statens forretningsmessige eierskap – konstitusjonelle spørsmål

1.     Vi viser til Nærings- og handelsdepartementets brev av 12. januar 2005, der det bes om en utdyping av Lovavdelingens syn på forholdet mellom Grunnloven § 19 og forslaget om å oppheve aksjeloven og allmennaksjeloven § 20-4 nr. 4.

I NOU 2004: 7 Statens forretningsmessige eierskap foreslår Reinertsenutvalget å oppheve særregelen for statsaksjeselskap i aksjeloven og allmennaksjeloven § 20-4 nr. 4. For selskaper hvor staten eier alle aksjene, gjør bestemmelsene unntak fra regelen i aksjelovene § 8-2 om at generalforsamlingen ikke kan utdele høyere utbytte enn det styret (eller eventuelt bedriftsforsamlingen) foreslår eller godtar.

Reinertsenutvalget fant det ikke nødvendig å ta stilling til spørsmålet om hvilke begrensninger Grunnloven § 19 innebærer for organiseringen av statens forretningsdrift. Utvalget fant det tilstrekkelig å fastslå at det ”ikke kan reises tvil om at Stortinget har adgang til å treffe vedtak om at statens eierinteresser skal forvaltes av et eget selskap eller annen form for organisasjon utenfor departementet så lenge departementet og/eller regjeringen har kontroll med selskapets vedtak”, jf. NOU 2004: 7 s. 46. Det er etter Lovavdelingens syn uklart om utvalget har vurdert de særlige konstitusjonelle spørsmål som oppstår ved å legge til grunn aksjelovenes normalregler om fastsetting av utbytte, sml. NOU 2004: 7 s. 93–94 og s. 98.

Spørsmålet er om den adgangen eieren gjennom generalforsamlingen har til vedta ønsket utbytte ved å skifte ut medlemmer av et styre som foreslår et annet utbytte enn det eieren ønsker, er tilstrekkelig til at ordningen er forenlig med Grunnloven, eller om Grunnloven § 19 krever at generalforsamlingen står fritt til å fravike styrets forslag til utdeling av utbytte, slik som i dag.

2.            Grunnloven § 19 lyder:

”Kongen vaager over, at Statens Eiendomme og Regalier anvendes og bestyres paa den af Storthinget bestemte og for Almenvæsenet nyttigste Maade.”

Den tradisjonelle oppfatningen har vært at Grunnloven § 19 er et kongelig prerogativ som innebærer at Stortinget ikke kan legge retten til å styre ”Statens Eiendomme” til et organ som er uavhengig av Kongen. Det samme gjelder som utgangspunkt for statens forretningsmessige virksomhet. Stortinget har ved flere anledninger holdt fast på dette, jf. særlig Innst. S. nr. 169 (1957) s. 275–280 og Innst. S. nr. 277 (1976–77) s. 10.

Som en konsekvens av den tradisjonelle tolkingen av Grunnloven § 19 har det vært antatt at det ikke kan vedtas en lovbestemmelse om at generalforsamlingen ikke kan utdele høyere utbytte enn det styret godtar i selskaper der staten er eneeier. Et slikt syn lå til grunn for de endringene som skjedde ved lov 25. juni 1965 nr. 3 om visse statsbedrifter, jf. Innstilling fra Statsselskapskomiteen av 1957 (Eckhoff-komiteen) s. 64 og Ot.prp. nr. 22 (1964–65) s. 80, jf. også Ot.prp. nr. 19 (1974–75) s. 81 sp. 1. Eckhoff-komiteen begrunnet forslaget om å gjøre unntak fra den alminnelige aksjeloven slik:

”Det bånd bestemmelsen legger på generalforsamlingen når det gjelder fastsetting av et mulig utbytte, kan etter komitéens mening ikke lett forenes med grunnlovens § 19.”

Departementet hadde den gangen ikke noe å bemerke til komiteens merknader og forslag, jf. Ot.prp. nr. 22 (1964–-65) s. 80 sp. 1. Stortingskomiteen kommenterte ikke spørsmålet spesielt, sml. Innst. O. XXIII (1964–65) s. 3–5.

3.     Synet på Grunnloven § 19 som et prerogativ for Kongen har de siste førti årene blitt kritisert fra flere hold. Kritikken bygger hovedsakelig på at den tradisjonelle prerogativlæren ikke kan opprettholdes med samme innhold i et parlamentarisk system, og at det er tvilsomt i hvilken grad Grunnloven § 19 kan sies å utgjøre en begrensning for Stortingets adgang til å bestemme hvordan statseiendom og forretningsvirksomhet skal forvaltes. Selv om Grunnlovens opprinnelige maktfordeling er endret, har som nevnt Stortinget ved flere anledninger lagt til grunn at Grunnloven § 19 innebærer en sperre mot at forvaltning av statseiendom og forretningsvirksomhet overlates til et organ som er uavhengig av Kongen og Stortinget.

4.            Justisdepartementet har tidligere antatt at den tradisjonelle oppfatningen av Grunnloven § 19 som prerogativ for Kongen ikke er bindende, iallfall ikke for Stortinget – konstitusjonell sedvanerett kan ikke anses å foreligge, jf. Ot.prp. nr. 19 (1974–75) s. 84 sp. 2.

Etter Lovavdelingens syn er dette standpunktet holdbart også i dag. Det gjelder både det overgripende spørsmålet om Grunnloven § 19 er et prerogativ for Kongen, og de mindre vidtrekkende spørsmål om hvilke praktiske konsekvenser en skal trekke av dette.

Spørsmålet om Grunnloven § 19 er et prerogativ for Kongen ble berørt i Innst. O. nr. 52 (2004–2005). Et flertall i næringskomiteen – som riktignok ikke har flertall i Stortinget – sluttet seg til uttalelsene i Ot.prp. nr. 19 (1974–1975) s. 88 om forholdet til Grunnloven § 19, og la dermed til grunn at Stortinget kan fravike den tolkningen det tidligere har gått inn for. I innstillingen fremmet komitéflertallet forslag om å oppheve bestemmelsen i statsforetaksloven § 17 tredje ledd, som svarer til aksjelovene § 20-4 nr. 4. Forslaget ble forkastet av Odelstinget. Forholdet til Grunnloven § 19 ble ikke kommentert i debatten. 

5.     Om den konkrete problemstillingen vil Lovavdelingen bemerke: Når Stortinget har organisert statseiendom som aksjeselskap, innebærer det at Kongen må utøve sin instruksjonsmyndighet gjennom selskapets generalforsamling. Det er alminnelig antatt at det ikke er i strid med Grunnloven § 19 at Kongen utøver sin kontrollerende myndighet gjennom sin stilling i generalforsamlingen, jf. Innst. S nr. 169 (1957) s. 278:

”Selv om Kongens myndighet her må gå en viss omvei, må det antas at Kongen gjennom sitt herredømme over generalforsamlingen har i behold den forvaltningsrett som Grunnloven tillegger ham, om enn denne får en fordreiet og kunstig form.” 

Selv om det aksepteres at Kongen må utøve sin instruksjonsmyndighet på en indirekte måte, er det lagt til grunn at statsråden som eneaksjonær må kunne innkalle til ekstraordinær generalforsamling til enhver tid. Stortinget har lagt til grunn at det ville stride med Grunnloven § 19 hvis Kongens instruksjonsmyndighet skulle vært underlagt de alminnelige regler om innkalling til generalforsamling, jf. Innst. S. nr. 169 (1957) s. 278.

Unntaket er kommet til uttrykk i de to aksjelovene § 20-4 nr. 3 jf. § 20-5. Reglene innebærer at departementet kan innkalle til ekstraordinær generalforsamling og velge nytt styre hvis det oppstår uoverensstemmelser mellom selskapets styre og departementet om utdeling av utbytte.

Det kan anføres at Kongens myndighet etter Grunnloven § 19 dermed indirekte er sikret, og at dette er tilstrekkelig til at grunnlovsbestemmelsens krav er oppfylt. Ordningen vil indirekte også sikre Stortingets instruksjonsmyndighet. Aksept av en slik ordning ville imidlertid gå lenger i å frata Kongens styringsmyndighet enn det Stortinget tidligere har akseptert som den riktige forståelsen av Grunnloven § 19. Det vises til det som er sagt foran om unntakene i aksjelovene § 20-4 nr. 3, jf. § 20-5 og § 20-4 nr. 4.

6.            Lovavdelingens syn er etter dette at forslaget om å oppheve aksjeloven og allmennaksjeloven § 20-4 nr. 4, vil være i strid med Grunnloven § 19 slik bestemmelsen tradisjonelt har vært tolket, men at Stortinget selv kan fravike denne tolkingen.

7.            Disponering av overskuddet i et statsaksjeselskap gjennom utdeling av utbytte kan også sies å angå Stortingets bevilgningsmyndighet etter Grunnloven § 75 bokstav d. I et selskap hvor staten eier alle aksjer, vil beslutningen om utbytte bli bestemmende for hvilken sum som tilføres statskassen som inntekt fra selskapet, en sum som deretter kan disponeres til andre formål ved bevilgningsvedtak etter § 75 bokstav d. Beslutningen om utbyttets størrelse innebærer her ikke noe bevilgningsvedtak til fordel for andre (jf. Opsahl i Ot.prp. nr. 19 (1974-75) vedlegg 2 s. 322). Det er selskapsorganenes disponering av den del av selskapets overskudd som ikke tilflyter statskassen gjennom utbytte, som kan ses som en utøving av bevilgningsmyndighet. Lovavdelingen antar imidlertid at dette kan anses som en forsvarlig delegasjon av bevilgningsmyndighet etter Grunnloven § 75 bokstav d. De muligheter for overprøving som har betydning i forhold til Grunnloven § 19, vil ha betydning også i denne sammenheng.

8.            Lovavdelingen forutsetter at det i en odelstingsproposisjon om oppheving av særregelen i aksjelovene § 20-4 nr. 4, eventuelt også i en mulig stortingsmelding om oppfølging av NOU 2004: 7, blir redegjort nærmere for de konstitusjonelle spørsmål i tråd med ovenstående, slik at Stortinget selv kan få grunnlag for å vurdere forholdet til Grunnloven.