§ 2 - Anmodning om unntak fra forvaltningslovens klagebestemmelser

Saksnummer: 2004/02134 EO ØR

Dato: 05.05.2004

 

Anmodning om unntak fra forvaltningslovens klagebestemmelser

Det vises til brev 13. januar 2004, adressert til Sivilavdelingen i Justisdepartementet, og derfra oversendt Lovavdelingen for besvarelse.

Spørsmålet i saken er om avgjørelsene fra Bergen kommunes erstatningsutvalg for personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner i perioden 1954 til 1980 vil være enkeltvedtak etter forvaltningsloven (fvl.) § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. For det tilfellet at avgjørelsene er å anse som enkeltvedtak, ber man subsidiært om at det i forskrift fastsettes unntak fra forvaltningslovens klageregler.

1 Spørsmålet om enkeltvedtak

Det er riktig – som anført i brevet fra Bergen kommune – at det er lagt til grunn at forvaltningens avgjørelse av om man skal godta et framsatt erstatningskrav eller ikke, som et utgangspunkt må regnes som en privatrettslig avgjørelse, jf. bl.a. Lovavdelingens uttalelse i sak 502/70 E: ”Man er enig i at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak ikke gjelder for behandling av krav om erstatning som følge av skadevoldende handlinger eller unnlatelse”.

Lovavdelingen kan imidlertid ikke se at dette har særlig relevans i denne saken. Situasjonen er jo ikke at Bergen kommune er møtt med ett eller flere erstatningskrav, initiert av personer som mener at Bergen kommune er erstatningsansvarlig. Om det hadde vært tilfellet, ville kommunens stillingtagen til slike krav klart nok ikke vært enkeltvedtak, fordi avgjørelsene ikke ville vært basert på det kompetansegrunnlaget som i loven omtales som ”utøving av offentlig myndighet”.

I den foreliggende sak legges det derimot til grunn at Bergen kommune neppe har et rettslig erstatningsansvar. Man ønsker imidlertid å ta et moralsk ansvar og la dette ansvaret komme til syne gjennom utbetaling av erstatning til personer som har lidd kvalifisert overlast ved kommunens barnehjemsinstitusjoner. Dette er – gitt forutsetningen om at ingen av de aktuelle mottakerne har et rettslig krav på erstatning – noe kommunen ut fra en rent rettslig vurdering kunne latt være.

Når kommunen likevel beslutter at det skal utbetales erstatninger, og utarbeider et eget regelverk om dette, blir det følgelig ikke erstatningskrav med bakgrunn i alminnelig erstatningsrett man skal ta stilling til. Utvalget skal derimot ta stilling til om vilkårene for erstatning etter det særlige regelverket som er fastsatt av Bergen bystyre er til stede.

Som et sikkert utgangspunkt må beslutninger om utdeling av penger fra det offentlige i form av bevilgninger, støtte og økonomiske ytelser anses som utøvelse av offentlig myndighet, jf. bl.a. Forvaltningskomitéens innstilling s. 3 og 432, Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 22 og Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 56. Det er imidlertid en forutsetning at det er tale om en disposisjon av midler med bakgrunn i offentligrettslige forhold, og ikke f.eks. betaling for kjøp av varer og tjenester eller utbetaling for å dekke et privatrettslig erstatningsansvar.

I foreliggende sak står vi klart foran en offentligrettslig disponering av penger: Privatrettslige krav foreligger – etter det opplyste – ikke, men kommunen har på politisk grunnlag besluttet å benytte offentlig midler for å markere kommunens moralske ansvar og gi en unnskyldning for tidligere feil. En avgjørelse etter regelverket vil derfor for den enkelte søker være bestemmende for vedkommendes offentligrettslige rettsstilling – vedkommendes rettigheter vis-à-vis kommunen som offentlig myndighet.

Det finnes likevel visse unntak fra hovedregelen om at beslutninger om utdeling av penger fra det offentlige i form av bevilgninger og støtte må anses som utøvelse av offentlig myndighet. Det er i forvaltningspraksis lagt til grunn at avgjørelsen må være regulert eller forankret i lov eller forskrift, eller på annen måte ha karakter av å være en fast ordning, jf. bl.a. Lovavdelingens uttalelse i sak 02/6618 EO, som følger vedlagt. En søknad til et departement om å få støtte til et tiltak som det ikke er avsatt særlige midler eller som ikke er nevnt som særlig støtteberettiget i noe regelverk, vil derfor kunne både avslås og innvilges uten at avgjørelsen vil være å anse som et enkeltvedtak.

Dette unntaket synes imidlertid ikke å være anvendelig i denne saken, siden det er utarbeidet forskrifter om ordningen, oppnevnt et eget erstatningsutvalg og gitt offentlige meddelelser om denne særskilt etablerte erstatningsordningen for å nå fram til mulige berettigede.

Det kan for ordens skyld nevnes at selv om grunnlaget for kravene her hadde vært alminnelig erstatningsrett – og avgjørelsene derfor i utgangspunktet ikke ville vært hjemlet i utøving av offentlig myndighet – kunne nettopp det forhold at et særskilt organ er opprettet for å behandle kravene gjort dette til enkeltvedtak, jf. fortsettelsen i uttalelsen i sak 502/70 E: ”Man har imidlertid antatt at bestemmelsene om enkeltvedtak kommer til anvendelse dersom det er etablert særskilte organer for avgjørelse av en bestemt type krav”.

Også når det gjelder billighetserstatning fra statskassen er det lagt til grunn at avgjørelsene må regnes som enkeltvedtak, jf. St. prp. nr. 72 (1998-99) s. 5. Ordningen med erstatning til tidligere barnehjemsbarn i Bergen kan oppfattes som Bergen kommunes egen avgrensede billighetserstatningsordning. En sammenlikning med Stortingets billighetserstatning synes derfor å ha endel for seg. Etter Stortingets ordning er det også kun tale om ”erstatning som ytes på grunnlag av en rimelighetsvurdering, uten at det foreligger rettslig grunnlag”, jf. St. prp. nr. 72 (1998-99) s. 2.

Etter Lovavdelingens oppfatning synes det derfor ikke tvilsomt at et avslag eller en innvilgelse i samsvar med reglementet for ordningen vil være en avgjørelse truffet ”under utøving av offentlig myndighet”, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav a. Også de andre vilkårene i enkeltvedtaksdefinisjonen vil etter det vi kan se være oppfylt. Det må derfor legges til grunn at avgjørelser av krav i disse sakene vil være enkeltvedtak.

2 Avskjæring av klageretten

Det følger av fvl. § 28 at enkeltvedtak kan påklages til det nærmest overordnete forvaltningsorgan. Denne bestemmelsen gjelder med mindre annet er bestemt i eller i medhold av lov, jf. fvl. § 1, eller ved forskrifter med hjemmel i fvl. § 28 fjerde ledd. Unntak fra klageretten kan – slik vi ser det – i dette tilfellet bare hjemles i fvl. § 28 fjerde ledd annet punktum. Kompetansen er lagt til Kongen, og det er et vilkår at det foreligger ”tungtveiende grunner”. Kompetanse er ikke delegert videre til noe departementet, og for ytterligere å sikre en kontrollert bruk av adgangen til å begrense klageretten, er det i forskrift 16. desember 1977 nr. 9 del II bestemt at saker om bruk av Kongens myndighet etter fvl. § 28 fjerde ledd [tidligere tredje ledd], skal fremmes for Regjeringen av Justisdepartementet eller av vedkommende fagdepartement med Justisdepartementets samtykke.

Justisdepartementet har generelt fulgt en streng praksis ved vurderingen av om ”tungtveiende grunner” foreligger, jf. Geir Woxholth, Forvaltningsloven (1999) s. 396. Som et utgangspunkt er det kun når klagereglene er ekstraordinært vanskelig å følge, at det er gitt samtykke til å fremme forslag om unntak.

Bergen kommune har i sitt brev argumentert i forhold til kravet i fvl. § 28 fjerde ledd annet punktum. For det første er det anført at behovet for klageadgang ikke er til stede på samme måte i denne saken som ellers, fordi man står overfor ”en forliksordning administrert av et for partene uavhengig organ”. For det annet er det vist til at erstatningsutvalget vil besitte en særlig ekspertise som ”et klageorgan neppe vil inneha”. Samlet sett anføres det at dette utgjør tilstrekkelig tungtveiende grunner til å avskjære enhver klagerett på erstatningsutvalgets vedtak.

Vi er på bakgrunn av de spesielle forhold i saken villig til å vurdere et forskriftsfestet unntak fra den alminnelige klageretten etter forvaltningsloven når det spesielt gjelder Bergen kommunes erstatningsordning for personer som har hatt opphold på barnehjemsinstitusjoner i kommunen i perioden 1954-1980.