§ 2 - Fornebu - forholdet til Oslo kommune

1996/10447 E EA
Dato: 11.11.1996

 

Fornebu - forholdet til Oslo kommune

Vi viser til Administrasjonsdepartementets brev 6 september d å hvor det reises enkelte spørsmål vedrørende grunnlaget for statlig ekspro­priasjon av deler av Fornebuområdet.

1       Vi oppfatter det slik at et eventuelt grunnlag for ekspropriasjon vil være plan og bygningsloven § 35 nr 1 annet ledd, som gir staten kompetanse til å foreta ekspropriasjon til gjennomføring av regu–leringsplan og bebyggelsesplan. Spørsmålet som reises, knytter seg først og fremst til om vilkårene i oreigningsloven § 2 første ledd om at ekspropriasjonen må være "tvillaust ... meir til gagn enn skade", er oppfylt. Vi er imidlertid også bedt om vurdere andre spørsmål som vi finner relevante.

2       Innledningsvis vil vi peke på at partsforholdet i saken er noe spesielt. For det første fordi statens interesse i saken dels har sitt grunnlag i statens posisjon som eier og fester av betydelige områder på Fornebu (som noe upresist kan betegnes som statens privatrettslige interesser), og dels sitt grunnlag i statens oppgave som overordnet planmyndighet (statens offentligrettslige interesser). For det andre er statens motpart en kommune (Oslo), hvis interesser er knyttet til kommunens eierrådighet over området. Kommunal planmyndighet er Bærum kommune.

3       En eventuell ekspropriasjon med hjemmel i § 35 nr 1 annet ledd forutsetter at det foreligger reguleringsplan eller bebygelsesplan for området. Det er etter bestemmelsen for så vidt likegyldig om området er underlagt kommunal regulerings- eller bebyggelsesplan, eller om det foreligger en statlig plan etter plan- og bygningsloven § 18; staten har hjemmel til ekspropriasjon i begge tilfeller.

I brevet presenteres saken som en konflikt mellom staten på den ene siden og Oslo kommune på den annen side. Hvordan Bærum kommune - som kommunal planleggingsmyndighet - stiller seg til ekspropriasjonsspørsmålet, nevnes ikke i brevet. Rettslig sett er for så vidt dette uten betydning. Statens ekspropriasjonsrett etter plan- og bygningsloven § 35 må antas å gå foran kommunens ekspropria­sjonsrett.

Ekspropriasjonsretten tilligger "staten". Så vidt vi kjenner til, er det ikke fastsatt nærmere hvem som skal treffe avgjørelse om ekspropria­sjon til fordel for staten. I så fall tilligger myndigheten regjeringen (Kongen i statsråd).

4       Kravet etter oreigningsloven § 2 annet ledd om at ekspropria­sjonen "tvillaust er meir til gagn enn skade" gjelder også ved ekspro­priasjon etter plan- og bygningsloven, jf oreigningsloven § 30 nr 41. Ved ekspropriasjon etter plan- og bygningsloven § 35 har dette kravet en noe mindre betydning i og med den vurdering reguleringsmyndig­hetene har foretatt i forbindelse med vedtakelsen av regulerings­planen. Det dreier seg likevel om to selvstendige vedtak, der det må foretas en ny og selvstendig vurdering om reguleringsplanen skal gjennomføres ved ekspropriasjon.

Oreigningsloven § 2 annet ledd stiller krav til en interesseavveining av på den ene siden den skade som tvanginngrepet vil volde, og på den annen side den nytte inngrepet vil medføre, se nærmere om dette i Sandene og Keiserud: Oreigningsloven med kommentarer (2 utg, 1990) s 106. Hvorvidt kravet i oreigningsloven § 2 annet ledd om at inn­grepet i det konkrete tilfellet skal være "tvillaust ... meir til gagn enn skade", hører under forvaltningens frie skjønn. Bare der skjønnet er vilkårlig eller det ellers foreligger myndighetsmisbruk kan dette prøves av domstolene, jf Sandene og Keiserud op cit s 110.

I Administrasjonsdepartementets brev gjøres det relativt grundig rede for henholdsvis de skadefølger som et eventuelt ekspropriasjons­rettslig inngrep vil ha overfor ekspropriaten (Oslo kommune) og de fordeler inngrepet vil ha for eksproprianten (staten).  Det er for vår del ut fra det foreliggende materiale vanskelig å "overprøve" den interesseavveining som departementet har foretatt. I og med at ekspropriasjon etter § 35 nr 1 kan foretas til gjennomføring av reguleringsplan eller bebyggelsesplan, vil også interesseavveiningen etter oreigningsloven § 2 annet ledd måtte gjøres i lys av de endelig vedtatte planene. Etter det vi forstår er det ikke vedtatt slike endelige planer for området.

Vi skal imidlertid nedenfor komme med enkelte synspunkter og kommentarer på de forhold som er fremhevet fra Administrasjons­departementets side når det gjelder interesseavveiningen:

- For så vidt gjelder punkt 2.2, har vi ingen merknader.

- Ikke minst for et område som Fornebu (bl a på grunn av sin beliggenhet og størrelse) er det viktig at utvikling og utbygging skjer ut fra det som gir den beste samfunnsmessige helhetsløsning for området og regionen, jf brevets punkt 2.3. Dette vil være et helt ut saklig hensyn ved vurderingen av om ekspropriasjon skal finne sted eller ikke.

Derimot er vi i tvil om det ved vurderingen kan tillegges vekt at Oslo kommune - dersom området ikke eksproprieres - vil nyte godt av betydelig verdistigning på sine eiendommer som følge av statlige investeringer i infrastruktur. Rett nok er det slik at det etter vederlags­loven § 5 fjerde ledd ikke skal tas hensyn til verdiendringer som skyldes tiltak som eksproprianten har gjennomført eller planer som denne har, dersom området eksproprieres. Denne bestemmelsen er imidlertid først og fremst begrunnet i et "dobbeltbetalingssynspunkt" - ekspropriant skal ikke betale for verdistigning som skyldes egne investeringer, og kan for så vidt ikke nyttes som begrunnelse for å gå til ekspropriasjon. 

- Vi er enig med Administrasjonsdepartementet i at staten har kompe­tanse til å ekspropriere den eiendomsrett som Oslo kommune har til de eiendommer som er festet bort. Dette må gjelde selv om staten selv er fester av de aktuelle områdene, jf Administrasjonsdepartementets brev punkt 2.6. Det kan ikke utelukkes at en slik ekspropriasjon vil kunne gjøre det lettere å avvikle festeforholdene enn det som følger av de enkelte festeavtalene (og eventuelt tomtefesteloven), jf brevets punkt 2.4. Dette siste er imidlertid interesser staten først og fremst har i egenskap av fester til området, og ikke interesser i egenskap av offent­lig myndighet (reguleringsmyndighet i vid forstand). Vi vil derfor for vår del anta at dette ikke er relevante hensyn ved vurderingen av om tiltaket er "meir til gagn enn skade".

Dette gjelder for så vidt også det som sies i brevets punkt 2.5 om ansvarsfordelingen når det gjelder forurensning i grunnen. Her er det spørsmål - så vidt vi forstår - om kommunen kan kreve at staten har plikt til å fjerne forurensningen i grunnen før festeforholdet er endelig avviklet. Dette er et - for staten - "privatrettslig anliggende", som ekspropriasjonsrettsinstituttet verken er ment eller egnet til å løse.

5       I brevets punkt 2.5, jf punkt 2.4, synes det forutsatt at den under­liggende tvist mellom Oslo kommune og staten om hvem som er ansvarlig for kostnadene ved å skulle fjerne forurensningen fra grunnen i de deler av området som Oslo kommune har festet bort til staten, løses ved en eventuell skjønnssak. I en skjønnssak om erstat­ning for grunnen må skjønnsretten ta stilling til om grunnen skal verdsettes slik den foreligger i forurenset stand, eller fri for forurens­ninger etter pliktig opprensking. Det kan her bli tale om å avgi alter­native takster, jf skjønnsl § 52. Spørsmålet om det foreligger plikt til å fjerne forurensningen, og hvem som skal dekke kostnadene til dette, beror først og fremst på forståelsen av forurensningsloven og rekke­vidden av og innholdet i festeavtalen mellom Oslo kommune og staten (i egenskap av fester). Dette er spørsmål som i utgangspunktet avgjøres ved ordinært tvistemål, men som skjønnsretten prejudisielt må ta stilling til så langt det er nødvendig for å avgjøre erstatnings­spørsmålet.