§ 2 - Utlånsreglement ved folkebibliotek – forskrift etter forvaltningsloven?

Saksnummer: 2001/10197 EO ØR/TEK

Dato: 25.02.2002

 

Utlånsreglement ved folkebibliotek – forskrift etter forvaltningsloven?

Vi viser til brev 9. november 2001 der Statens bibliotektilsyn ber om Lovavdelingens uttalelse vedrørende forskriftsbegrepet og kommunale utlånsreglement, jf. lov 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek § 4 tredje ledd.

På bakgrunn av at ansvaret for folkebibliotekloven ligger hos Kulturdepartementet, har vi innhentet sistnevntes oppfatning med hensyn til spørsmålet som er reist. Det fremgår av svarbrevet 26. november 2001 at Kulturdepartementet antar at utlånsreglementene ”vil kunne falle inn under forskriftsdefinisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c”. Det fremgår av brevet at kopi av svaret er sendt Statens bibliotekstilsyn.

Vi vil i det følgende redegjøre nærmere for vår vurdering av hovedspørsmålet i brevet, nemlig om folkebibliotekenes utlånsreglement er å anse som ”forskrift” etter lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) (fvl.) § 2 første ledd bokstav a jf. bokstav c, se nærmere pkt. 2 nedenfor. Innledningsvis har vi funnet det hensiktsmessig å komme med noen generelle betraktninger om de kommunale folkebibliotekenes utlånsordning, jf. pkt. 1 nedenfor.

1. Generelt om kommunale folkebiblioteks virksomhet og utlånsordning

Etter folkebibliotekloven § 4 første ledd er alle kommuner forpliktet til å ha et folkebibliotek som ”skal ha til oppgave å fremme opplysning, utdanning og annen kulturell virksomhet gjennom informasjonsformidling og ved å stille bøker og annet materiale gratis til disposisjon for alle som bor i landet”, jf. § 1.

Loven inneholder ingen uttrykkelig bestemmelse om at bosatte i landet har krav på hjemlån av kommunenes/folkebibliotekenes bøker og annet materiale, men det kan sies å følge implisitt av lovens formål, jf. § 1 og Ot.prp. nr. 14 (1985-86) om lov om folkebibliotek s. 21 der det bl.a. heter at ”[b]ibliotekenes lånesamarbeid reguleres gjennom lovgivningen ved at det som hovedprinsipp skal være gratis utlån og fri lånerett til bøker og annet materiale (§ 1)”. Det er videre uttrykkelig bestemt i Statens bibliotekstilsyns ”Reglement for folkebiblioteket – veiledende retningslinjer”, godkjent av Kulturdepartementet i brev 6. september 1993, (”Reglementet”) pkt. 3 bokstav j at folkebibliotekene skal ha et utlånsreglement som ivaretar lånernes rettigheter og plikter. Statens bibliotekstilsyn v/Tone Moseid har per telefon i sakens anledning opplyst at det eksisterer en utlånsordning ved samtlige 434 folkebibliotek i Norge (Nøtterøy og Tønsberg har et felles bibliotek).

Det er på denne bakgrunn nærliggende å beskrive folkebibliotekenes virksomhet i denne sammenheng som en lovpålagt serviceytelse i form av gratis utlån av kommunenes/folkebibliotekenes bøker og annet materiale.

Det er videre stilt som standardvilkår for låneytelsen at brukeren inngår en avtale med biblioteket. Avtalen gir vedkommende lånerett samtidig som låntakeren påtar seg bestemte forpliktelser overfor biblioteket. Standardavtalens innhold følger av bibliotekets lånereglement, se ovenfor, som låntakeren skal gjøres kjent med, jf. Statens bibliotekstilsyns rundskriv SB 1/99, datert 16. september 1999, s. 2-3. Som det fremgår av sistnevnte rundskriv, inngås avtalen gjennom lånerens underskrift på lånekortet eller på et særskilt innmeldingskort. Slik synes ordningen også å være i praksis.

Det nærmere innhold i folkebibliotekenes utlånsreglement varierer i praksis, men i rundskrivet på s. 3-4 er det angitt hvilke momenter som kommunene bør vurdere ved utarbeidelsen av lånereglement. Blant annet skal kommunene vurdere sanksjoner ved brukerens brudd på låneavtalen, typisk oversittelse av lånetiden, i form av gebyr, erstatningsansvar og eventuelt tap av lånerett. Som eksempel følger det av de vedlagte utlånsreglene til Bærum bibliotek at låneren bl.a. må betale gebyr dersom lånetiden overskrides.

2. Forvaltningslovens anvendelse på folkebibliotekenes virksomhet i form av gratis utlån av kommunenes/folkebibliotekenes bøker og annet materiale

2.1 Forvaltningslovens generelle virkeområde

Det kan neppe være tvilsomt at offentlig servicevirksomhet i form av gratis utlån av kommunenes/folkebibliotekenes bøker og annet materiale faller inn under reglene i forvaltningsloven, jf. fvl. § 1, slik at de alminnelige reglene i fvl. kapittel I-III kommer til anvendelse ved kommunenes utarbeidelse av lånereglementet. Det vises i den forbindelse til Frihagen: Forvaltningsrett Bind I, 3. utg., Oslo 1991, s. 356.

2.2 Forskriftsbegrepet – den relevante problemstillingen

Etter fvl. § 3 første ledd får derimot kapittel VII bare anvendelse i saker som gjelder forskrifter, jf. § 2 første ledd bokstav a og c. Fastsettelsen av folkebibliotekenes utlånsreglement er ”bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer”. Det avgjørende spørsmålet for om utlånsreglementene er forskrifter eller ikke, er imidlertid om det kan sies å dreie seg om en avgjørelse som er truffet ”under utøving av offentlig myndighet”, jf. § 2 første ledd bokstav a.

Gjennom dette vilkåret har lovgiver trukket opp en grense mot privatrettslige disposisjoner som f.eks. avtaler om kjøp, salg, leie eller lån. På disse områder stiller forvaltningen ”seg ved siden av og på linje med de enkelte borgere eller private rettssubjekt. Statens og kommunenes virksomhet forfølger da andre formål enn når stat og kommune handler og utøver myndighet som offentligrettslig rettssubjekt”, jf. Forvaltningskomiteéns uttalelser som er inntatt i Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 32. 

Når ordene ”det offentligrettslige område” i fvl. § 2 ble erstattet med ”utøving av offentlig myndighet” ved en lovendring i 1977, var formålet særlig å markere sondringen ”mellom de avgjørelser som representerer offentligrettslig myndighetsutøving og de tilfelle hvor det offentliges handlingsgrunnlag i prinsippet er det samme som for private institusjoner (forretningsdrift, serviceytelser)”, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 54.

Hvorvidt kommunene opptrer privatrettslig eller offentligrettslig når de fastsetter regler (her: lånereglementet) om tildeling av offentlige serviceytelser (her: gratis utlån av bøker m.v.), er et omdiskutert spørsmål i den forvaltningsrettslige litteraturen, og praksis på området er varierende når det gjelder den formelle behandling av ulike ”reglementer” som gjelder for statlige og kommunale serviceytelser, jf. Frihagen: Forvaltningsrett Bind I, 3. utg., Oslo 1991, s. 358. Woxholth uttaler at ”[i] forhold til avgjørelser på det området som kan benevnes offentlige tjenesteytelser, er grensene mellom privatrettslige disposisjoner og utøvelse av offentlig myndighet spesielt uavklart. På dette området deler det offentlige ut goder som den private ikke har plikt til å motta. Tildeling av godene kan til dels forutsette betaling fra den privates side, men ofte er det tale om ensidige servicetiltak fra det offentlige”, jf. Woxholth: Forvaltningsloven med kommentarer, Oslo 2000, s. 69-70.

2.3 Nærmere om avgrensningen mot privatrettslige disposisjoner – utgangspunktet for den forvaltningsrettslige vurderingen av kommunenes/folkebibliotekenes utlånsreglement

I Lovavdelingens uttalelse 6. august 1987 (jnr. 837/87 E) ble Televerkets ileggelse av stengningsgebyr som følge av forsinket betaling av telefonregning ikke ansett som offentlig myndighetsutøvelse. Det forelå dermed ikke noe enkeltvedtak. I uttalelsens begrunnelse heter det at ”[s]tengningsgebyret har grunnlag i telefonreglementet. Dette må etter vår mening anses som en standardavtale som inngås med kundene som ledd i Televerkets forretningsvirksomhet. Vi antar at disse avtalene må anses å ha et privatrettslig grunnlag, og at inngåelse og praktisering av en slik avtale ikke kan regnes som offentlig myndighetsutøvelse. Selv om slike standardavtaler utformet av en forvaltningsbedrift som har monopol på sitt område kan tenkes å være underlagt visse offentligrettslige regler (som f eks prinsippene om myndighetsmisbruk), vil ikke reglene om enkeltvedtak i fvl etter vår mening få anvendelse på disse avtalene”.

Uttalelsen har fått oppslutning i litteraturen, bl.a. uttaler Graver at ”[d]et at Televerket stenger telefonen på grunn av manglende betaling av abonnementet i kraft av et vilkår i avtalen mellom Televerket og den enkelte abonnement, er ingen myndighet som utøves i kraft av statens høyhetsrett, men i kraft av en avtalerettslig forpliktelse som den enkelte har påtatt seg”, jf. Hans Petter Graver: Alminnelig forvaltningsrett, Oslo 1999, s. 369.

Vår uttalelse fra 1987 gir likevel grunnlag for to merknader:

- Uttalelsen tar for det første ikke stilling til om telefonreglementet som sådant er å anse som forskrift etter forvaltningsloven. Etter vår mening vil det neppe her være grunnlag for å skille mellom det å fastsette standardvilkår og det å treffe en avgjørelse på grunnlag av standardvilkårene. Når sistnevnte ikke kan anses som ”utøving av offentlig myndighet”, kan det vanskelig stille seg annerledes for selve fastsettelsen av standardvilkårene.

Vi bemerker for ordens skyld at beslutninger om å ilegge erstatningsplikt/gebyrplikt og eventuelt tap av lånerett på bakgrunn av lånereglementet i enkelttilfelle, neppe er å anse som enkeltvedtak etter fvl. § 2 første ledd bokstav a jf. b, jf. Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett, 6. utg., Oslo 1997, s. 465-466: ”De standardavtaler om tjenester og leveranser som inngås f.eks. av Postverket og kommunale e-verk m.v. er undergitt visse offentligrettslige regler. Men det tas likevel for gitt at fvl.’s regler om enkeltvedtak ikke får anvendelse på de enkelte avtaler som inngås. På avtaler som inngås så formløst og i så store mengder som det her er tale om, passer disse reglene overhodet ikke.” 

- Den andre kommentaren knytter seg til det forhold at uttalelsen omhandler et tilfelle av det offentliges regulære forretningsdrift og ikke levering av mer typiske offentlige tjenesteytelser, typisk gratis utlån av bøker, sosialhjelp og studiestipend. Når det gjelder den offentlige forretningsvirksomheten, er det klare utgangspunktet at standardavtaler for transport, tele, elektrisitetforsyning etc. ikke kan anses som vedtak, jf. Woxholth, det siterte verk, s. 71 der også Lovavdelingens praksis på området er belyst.

Når det gjelder avgjørelser i forbindelse med offentlige tjenesteytelser, mener Woxholth at ”grensene mellom privatrettslige disposisjoner og utøvelse av offentlig myndighet [er] spesielt uavklart”, jf. Woxholth, det siterte verk, s. 69-70. Vi bemerker at myndighetsutøvelsesaspektet kan tenkes å være til stede i tilstrekkelig grad ved begge typer virksomhet, slik at man står overfor et vedtak i lovens forstand, men det vil særlig sjelden foreligge i forbindelse med ren forretningsdrift.

Som hovedregel antar vi at standardvilkår for offentlige tjenesteytelser og standardvilkår i forbindelse med offentlig forretningsdrift faller utenfor forskriftsbegrepet, jf. Eckhoff/Smith, det siterte verk, som på s. 547 uttaler at ”[d]et å sette vilkår for leveranse eller tjenesteyting fra f.eks. kommunale e-verk eller vannverk, eller fra postverket eller Norges Statsbaner, kan – i hvert fall som hovedregel – ikke anses som myndighetsutøvelse”. Av samme oppfatning er Frihagen som mener at på bakgrunn av avgrensningen mot privatrettslige disposisjoner vil ”[s]tandardvilkår for offentlig tjenesteytelser … derved gjerne falle utenfor forskriftsbegrepet. I hvor stor grad dette gjelder, er likevel uklart. Således må vi kanskje med Eckhoff, Forvaltningsrett (1982) s. 551 anta at hvor hjemmel i lov er nødvendig for å sette vilkår –  f.eks. fordi det bryter for sterkt med likhetsprinsippet – er det naturlig å betrakte bestemmelsen som forskrift. Den omstendighet at en lov har en ellers unødvendig hjemmel til å fastsette standardvilkår, kan derimot ikke i seg selv gi grunnlag for å anse vilkårene som forskrifter”, jf. Frihagen: Forvaltningsloven kommentarutgave Bind II, 2. utg., Oslo 1986, s. 848-849 (i petit).

På denne bakgrunn legger vi til grunn at standardvilkårene for lån av folkebibliotekenes bøker (lånereglementet) i utgangspunktet faller utenfor forskriftsbegrepet i forvaltningsloven. Det er likevel nødvendig å vurdere mer konkret hvorvidt og eventuelt i hvilken grad det privatrettslige aspektet overskygger det offentligrettslige ved utarbeidelsen av utlånsreglementeter, slik at ”handlingsgrunnlag[et] i prinsippet er det samme som for private institusjoner”, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-77) s. 54. I denne vurderingen vil også momenter som ”hvor viktig ytelsene er for borgerne, hvor direkte og avgjørende reglene er for borgernes rettsstilling og i hvilken grad det er naturlig å se det som en regulering av en ”rettighet” eller ”plikt” i kraft av ”offentlig myndighet””, jf. Frihagen: Forvaltningsrett Bind II, 5. utg., Bergen 1992, s. 79, kunne spille inn.

2.4 Foreligger det tilstrekkelig grunnlag for å gjøre unntak fra den alminnelige oppfatningen med hensyn til standardvilkår for offentlige tjenesteytelser?

Det er på det rene at i kraft av eierrådigheten og avtalekompetansen, kan det offentlige disponere over bruken av offentlig eiendom ved avtaler. Når de ulike kommuner/folkebibliotek fastsetter et lånereglement som bl.a. gjelder vilkårene for lån av kommunens/folkebibliotekenes bøker, står kommunen/folkebiblioteket i utgangspunktet i samme stilling som private når man benytter seg av privatrettslige virkemidler (sanksjoner mot mislighold i form av erstatningsplikt og tap av lånerett). I den sammenheng siteres følgende uttalelse fra rundskriv SB 1/99 s. 2: ”For at biblioteket skal ha rett til å krevja erstatning eller andre sanksjonar ved misbruk av biblioteket sine ressursar, må det inngåast ein avtale med brukarane. Biblioteket/kommunen har eigedomsrett til materialet og lånaren skal respektera dei avgrensingar i bruk som biblioteket set. Lånaren må difor gjerast kjend med dei reglane som gjeld for bruk av biblioteket og kva sanksjonar som kommunen kan setja i verk ved misbruk.”

Den generelle normeringen og sanksjoneringen, i form av lånereglementet, skjer således ikke ut fra den særlige kompetansen som det offentlige/statsmakten har overfor sine borgere, men derimot ut fra avtalekompetansen og eierrådigheten. I den forbindelse uttaler Graver at ”[f]orutsetningen for at det skal være tale om myndighetsutøvelse, er at forvaltningen ikke har et annet rettsgrunnlag for sine beslutninger”, jf. Graver, det siterte verk, s. 369. Graver uttaler videre (s. 370) på bakgrunn av Forvaltningskomiteens innstilling at ”[f]orretningsdrift og service skjer i kraft av den privatrettslige handleevne, og er derfor ikke myndighetsutøvelse. Grunnlaget for kompetansen er eiendomsrett til forskjellige goder, og kompetansen utøves i form av avtaleinngåelser eller gjensidige ytelser fra det offentlige f.eks. i form av tjenester i forbindelse med undervisning, forskning og helsevesen. I den grad slike disposisjoner fører til at borgeren må underkaste seg forvaltningen, er grunnlaget for dette enten en avtale, eller oppfyllelsen av betingelser for å få de nevnte ytelser”.

Det synes imidlertid å foreligge tre aspekter ved utlånsordningen som kan vies nærmere oppmerksomhet i vurderingen av om det er grunnlag for å gjøre unntak fra det alminnelige utgangspunktet for standardvilkår for offentlige tjenesteytelser, se pkt. 2.3 ovenfor:

- Det er som tidligere nevnt lovfestet at utlån fra folkebibliotekene skal være gratis. Det at det foreligger en lovfestet skranke for eierrådigheten, kan etter vår mening likevel ikke sies å utgjøre et argument for at det foreligger ”utøving av offentlig myndighet” når kommunene opererer innenfor de fastsatte rammer. Slike rammer for eierrådigheten finnes på en rekke områder, jf. f.eks. avtaleloven § 36.

- Folkebibliotekene forvalter en sentral samfunnsoppgave som videreformidlere av kunnskap og informasjon, jf. Ot.prp. nr. 14 (1985-86) s. 5. Men selv om det ligger et samfunnsmessig formål bak folkebibliotekenes utlånsvirksomhet som sådan, forfølger sanksjonene mot mislighold av lånereglene, som er nedfelt i utlånsreglementet, andre og privatrettslige formål, nemlig vern om eiendomsretten til bøkene. Beskyttelsen av eiendomsretten skal igjen sikre at fortsatt utlånsvirksomhet er mulig. Til sammenligning er dessuten offentlige serviceytelser som f.eks. forsyning av vann og elektrisitet av stor samfunnsmessig betydning, men fastettelse av vilkår for forsyningen er som tidligere nevnt ikke ansett som utøving av offentlig myndighet.

- Sanksjonen ”tap av lånerett” vil kunne frata låneren en rettighet han har krav på etter folkebibliotekloven. Det gjelder riktignok med en viss reservasjon; låneren har fortsatt mulighet til å låne bøker m.v. fra andre folkebibliotek. Og uansett må det holdes fast ved at rettighetstapet har et privatrettslig og avtalemessig grunnlag, slik at en eventuell lovhjemmel er overflødig. Tap av lånerett etc. er en misligholdskonsekvens, dvs. et privatrettslig virkemiddel, om enn av mer alvorlig karakter enn ileggelse av gebyr.

Dersom utlånsreglementet hypotetisk sett hadde inneholdt regler om hvem som i utgangspunktet har lånerett og disse reglene var fastsatt i kraft av en lovhjemmel, antar vi derimot at det kunne vært riktig å se det slik at utlånsreglementet var fastsatt ”under utøving av offentlig myndighet”.

Avslutningsvis bemerkes at det ikke foreligger noen statlig eller kommunal monopolsituasjon på området for utlån av bøker. Det eksisterer per i dag private bibliotek, som i større eller mindre grad er åpne for allmennheten, og som i sine reglement har sanksjoner som erstatningsansvar og tap av lånerett ved brudd på lånereglement, jf. som eksempel vedlagte utlånsreglement for Handelshøyskolen BIs bibliotekstjeneste fra november 2001. Dette utlånsreglementet bekrefter i betydelig grad at folkebibliotekenes utlånsreglement bygger på privatrettslige beslutninger og benytter privatrettslige virkemidler som faller utenfor vedtaksbegrepet i fvl. § 2 første ledd bokstav a.

For øvrig mener vi at forskriftsbegrepet uansett ikke bør strekkes så langt at det dekker såpass begrensede bestemmelser som det her er tale om. Det er vanskelig å se noe klart behov for å kreve at fvl. kapittel VII blir fulgt ved utarbeidelsen av utlånsreglementene.

3. Vår konklusjon

Lovavdelingen antar etter dette at kommunenes/folkebibliotekenes utlånsreglement ikke kan regnes som forskrift etter forvaltningsloven.