§ 2-1 - Anmodning om tokningsuttalelse – bergverksordningen for Svalbard

Saksnr. 1997/09815 EO TME/KRY
Dato: 20.12.2002 

 

Anmodning om tokningsuttalelse – bergverksordningen for Svalbard

Vi viser til notat 11. september 2002 hvor Polaravdelingen ber om Lovavdelingens syn på visse spørsmål vedrørende sikkerhetsstillelse for arbeidstakeres krav etter bergverksordningen for Svalbard 7. august 1925 § 33. Vi beklager at vi er sene med å besvare henvendelsen.

Bakgrunnen for henvendelsen er et ønske fra Sosialdepartementet om å få nærmere avklaring av bergverksordningens regler om arbeidstakernes rettigheter. Polaravdelingen ber i den forbindelse om Lovavdelingens vurdering av følgende to spørsmål:

• Har bestemmelsen i bergverksordningen § 33 falt bort på grunn av ikke-bruk?
• Kan staten bli erstatningsrettslig ansvarlig for ikke å ha sørget for at kravene i § 33 ble fulgt?

1. Bestemmelsen i bergverksordningen § 33

Etter bergverksordningen (heretter bvo.) skal arbeidsgivere på Svalbard ”overfor vedkommende departement gjennem bankgaranti, forsikring eller på noen annen måte stille betryggende sikkerhet for arbeidernes fordringer.” Sikkerheten var blant annet ment å skulle sikre krav på sykehjelp og skadeerstatning etter bvo. §§ 31 og 32. Uansett hvordan man vurderer bergverksordningens rettslige karakter generelt, legger vi til grunn at den i forhold til de spørsmål som Polaravdelingen har reist, må bedømmes som en forskrift.

For arbeidstakere i norske selskaper er behovet for en slik sikkerhet liten. De er medlemmer av folketrygden og er dessuten omfattet av lov 27. juni 1947 nr. 10 om ulykkestrygd for arbeidere ved norske bedrifter på Svalbard. Sikkerheten etter bvo. § 33 ville bare vært aktuell for eventuelle restkrav.

For arbeidstakere i utenlandske selskaper vil behovet for den beskyttelsen bvo. § 33 var ment å gi, kunne være langt større. Vi skal ikke gå inn på detaljene rundt dette, men kan vise til vurderingene i Lovavdelingens uttalelse 19. februar 1998  og brev fra Sosialdepartementet 27. mai 2002.  

2. Har bestemmelsen i bergverksordningen § 33 falt bort på grunn av ikke-bruk?

Lovavdelingen legger til grunn de opplysninger Polaravdelingen og Sosialdepartementet har gitt: Plikten til sikkerhetsstillelse i bvo. § 33 første ledd synes ikke på noe tidspunkt å ha vært fulgt opp av norske myndigheter i praksis. Det har dermed heller ikke vært fastsatt noen tvangsmulkt for manglende sikkerhetsstillelse etter annet ledd. På denne bakgrunn reises det spørsmål om bestemmelsen må anses som bortfalt på grunn av ikke-bruk (desuetudo).

Som regel vil domstolene være tilbakeholdne med å komme til en slik konklusjon. Det er lovgivers oppgave både å gi og å oppheve lover. Til tross for dette har Høyesterett i noen få saker ansett en regel som bortfalt på grunn av ikke-bruk.

Den beskjedne mengden rettspraksis vi har om dette spørsmålet, viser at det skal mye til før en regel kan anses som bortfalt på grunn av ikke-bruk. Løsningene i rettspraksis tyder på at det må dreie seg om meget gamle bestemmelser som det på domstiden vil være sterkt i strid med rettsoppfatningen å anvende, se Torstein Eckhoff, Rettskildelære, 5. utgave ved Jan Helgesen, Oslo 2001 s. 242. Et eksempel er forbudet i en forordning fra 1735 mot å drive kjøp og salg før aftensang på søn- og helligdager (Rt. 1939 s. 725).

Sosialdepartementet trekker frem som et moment at ”det vil kunne framtre som overraskende for de involverte aktørene – som f.eks. Trust Arktikugol, som har drevet virksomhet på Svalbard i en årrekke – dersom dette tas opp nå”, det vil si at plikten etter bvo. § 33 gjøres gjeldende. Lovavdelingen anser ikke dette avgjørende for spørsmålet om regelen skal anses som bortfalt. Det vil neppe stride mot dagens rettsoppfatning om et selskap pålegges plikt til å stille sikkerhet for sine arbeidstakeres fordringer. Etter det vi har fått opplyst, kan det tvert imot hevdes at det er behov for en slik type regel også i dag. Det må dessuten forutsettes at selskaper som driver bergverksvirksomhet på Svalbard, kjenner til bestemmelsene i bergverksordningen, og også plikten i § 33. At den til nå ikke har blitt fulgt opp av staten, bør ikke bety det samme som at plikten er bortfalt.

Lovavdelingen mener på denne bakgrunn at plikten i bvo. § 33 ikke kan anses som bortfalt på grunn av ikke-bruk.

Dersom man ønsker å endre en mer enn 75 års ensartet forvaltningspraksis, bør man imidlertid gjøre pliktsubjektene oppmerksom på dette på formelt vis, og antakelig også endre forskriftene slik at de blir mer i samsvar med dagens behov.

3. Kan staten bli erstatningsansvarlig for ikke å ha sørget for at kravene i § 33 ble fulgt?

3.1 Innledning

Utgangspunktet er at arbeidsgiveren skal dekke arbeidstakerens krav ved blant annet sykdom og ulykker, se bvo. §§ 31 og 32. Problemet oppstår når arbeidsgiveren ikke har de nødvendige midlene og heller ikke har sørget for å sikre seg ved forsikring e.l. slik § 33 legger opp til. Spørsmålet bli da om den manglende oppfølgingen av plikten i § 33 kan gi arbeidstakeren rett til erstatning fra staten.

3.2 Foreligger det overhodet et erstatningsrettslig vern?

Det første spørsmålet som må besvares, er om bestemmelsene i bvo. §§ 33 gir grunnlag for et erstatningsrettslig vern for arbeidstakerne. Dette vil bl.a. bero på om bestemmelsen er gitt for å verne enkeltpersoner, eller om de er gitt for å verne mer allmenne samfunnsinteresser.

Det er særlig to høyesterettsdommer som har relevans for denne vurderingen, den såkalte reisegarantidommen, jf. Rt. 1991 s. 954 og den såkalte furunkolosedommen, jf. Rt. 1992 s. 453. I reisegarantidommen (side 958) la Høyesterett stor vekt på at ønsket om å beskytte forbrukeren var hovedhensikten med reisebyråloven, og at forbrukeren derfor hadde et erstatningsrettslig vern når Forbrukerombudets kontroll sviktet. (I denne saken hadde Forbrukerombudet unnlatt å ta skritt for å hindre at en uautorisert reiseoperatør fortsatte i markedet, til tross for at de hadde fått kjennskap til dette.) I furunkolosedommen synes det imidlertid som om Høyesterett er innstilt på at det mer generelt foreligger erstatningsrettslig vern ved tap som kan føres tilbake til uforsvarlig svikt i det offentliges kontrollrutiner. Førstvoterende uttalte som talsmann for flertallet (s. 476-77):

”For at spørsmålet om hvilke interesser loven verner i det hele skal være av betydning, må det foreligge et uforsvarlig forhold fra veterinærmyndighetenes side med henblikk på den skade som oppsto. Etter min mening må det kreves klare holdepunkter for å fravike det som må være det naturlige utgangspunktet, at uforsvarlig myndighetsutøvelse som volder den enkelte borger tap, skal erstattes.”

Forholdet mellom de to dommene kan synes uavklart, jf. Graver: Alminnelig forvaltningsrett (2. utg., Oslo 2002) s. 523-24 med videre henvisninger. Det er således ikke på det rene om furunkolosedommen innebærer en generell skjerping av erstatningsansvaret, eller om de to dommene angir regler med hvert sitt virkeområde.

Vi har ikke hatt tilgang til forarbeidene til bvo., men legger til grunn at vern av den enkelte arbeidstaker i alle fall har vært ett sentralt hensyn bak bestemmelsen. Etter vårt syn vil derfor den enkelte arbeidstaker ha krav på erstatning fra staten dersom vilkårene foreligger.

3.3 Ansvarsgrunnlaget

Det følger av skadeserstatningsloven § 2-1 at arbeidsgiver svarer for skade som voldes forsettlig eller uaktsomt under arbeidstakers utføring av arbeid eller verv for arbeidsgiveren. Det skal tas hensyn til om de krav skadelidte med rimelighet kan stille til virksomheten eller tjenesten er tilsidesatt. Denne bestemmelsen gjelder også for det offentlige.

På bakgrunn av forarbeidene til erstatningsreglene er det alminnelig antatt at culpa-normen er mildere når det gjelder det offentliges ansvar for feil i utøvelsen av kontroll- og servicevirksomhet, jf. bl.a. Rt. 1991 s. 954 (959). Det vil bare være i de tilfeller hvor det foreligger en åpenbar tilsidesettelse av kravene til opprettholdelsen av det ønskverdige faglige, sosiale og menneskelige nivå, at domstolene skal kunne fastsette erstatning. I furunkolosedommen synes Høyesterett å begrense dette prinsippets virkeområde ved at den kontrollvirksomhet som falt inn under veterinærmyndighetenes kontrollvirksomhet etter fiskesykdomsloven, ikke var omfattet av denne regelen om en mildere culpa-norm. Også i denne dommen vises det imidlertid til reisegarantidommen, og det fastslås at den vurderingen som var gjort der, var rimelig, jf. Rt. 1992 s. 453 (478). 

Etter Lovavdelingens syn har statens rolle etter bvo. mer til felles med forholdene i reisegarantidommen enn i furunkolosedommen. Mens det i reisegarantisaken var spørsmål om statens kontroll av et forhold mellom private parter, var det i furunkolosesaken en forutsetning for å kunne drive en virksomhet at det forelå en tillatelse fra en offentlig myndighet. Videre var forholdet i reisegarantidommen at det offentlige hadde unnlatt å gripe inn, mens forholdet i furunkolosedommen var at det offentlige aktivt hadde engasjert seg og utøvet kontrollvirksomhet. Dette taler etter Lovavdelingens syn for at aktsomhetsnormen som Høyesterett legger til grunn i reisegarantidommen, også vil bli anvendt i denne saken.

Lovavdelingen har ikke kjennskap til hvorfor bestemmelsen i bvo. aldri har vært fulgt opp av norske myndigheter i praksis. Den konkrete aktsomhetsvurderingen bør derfor foretas av Polaravdelingen. Vi vil imidlertid påpeke at det er mange paralleller mellom reisegarantisaken og spørsmålet om erstatningsplikt for staten i forbindelse med manglende oppfølging av plikten i bvo. § 33. I begge tilfeller er det tale om påregnelige skader som kunne vært unngått ved relativt enkle midler. På den annen side er det tale om ordninger som er opprettet for å beskytte en utsatt gruppe. Den primære skadeårsaken ligger ikke i noen av tilfellene hos staten. Et moment som ofte er trukket frem i slike saker, er at det offentlige kan komme til å bli mer tilbakeholdende med å innføre nye beskyttelsesordninger dersom de blir møtt med erstatningskrav når oppfølgingen svikter.

Når det gjelder forventningene til virksomheten, skiller spørsmålet vedrørende bvo. § 33 seg fra reisegarantidommen på flere punkter. I saken som var oppe for Høyesterett, fantes det et etablert system for kontroll som sviktet i dette konkrete tilfellet. Til tross for at kontrollen normalt fungerte, og man dermed må kunne si at kundene hadde en berettiget forventning om å få dekket sine tap, kom Høyesterett til at staten ikke var erstatningsansvarlig for de feilene som var begått. I forhold til bergverksordningen er det tvilsomt om arbeidstakerne har hatt noen forventning om å få dekket sine tap gjennom en ordning med sikkerhetsstillelse. Ordningen har aldri vært praktisert, og for de fleste arbeidstakerne har andre løsninger vært langt mer nærliggende.

På den annen side heter det i dommen at svikten i kontrollvirksomheten ikke var alvorlig nok til å statuere ansvar. Forbrukerombudet, som var kontrollorgan, hadde ved flere anledninger vært i kontakt med reisearrangøren og hadde langt på vei fulgt opp saken. Når det gjelder bvo. § 33, har det som nevnt vært fullstendig fravær av kontroll. En viktig forskjell i denne sammenhengen er imidlertid at det for Forbrukerombudets del var fastsatt langt klarere plikter. I bvo. § 33 heter det bare at departementet skal fastsette sikkerhetsbeløpets størrelse, at den tilbudte sikkerheten skal godkjennes av departementet og at departementet kan fastsette tvangsmulkt dersom plikten til å stille sikkerhet ikke oppfylles. Det kan derfor være tvilsomt om det foreligger en så klar plikt til å følge opp bestemmelsen at staten vil bli ansvarlig for sin passivitet etter skl. § 2-1.

Etter Lovavdelingens syn vil derfor staten neppe bli erstatningsrettslig ansvarlig for ikke å ha fulgt opp ordningen i bvo. § 33.

I forlengelsen av spørsmålet om erstatningsrettslig ansvar stilles det spørsmål om staten i tilfelle har ansvar også for at eventuelle sikkerhetsstillelser ikke oppjusteres beløpsmessig etter inflasjonen. Vi har ovenfor kommet til at staten ikke vil være erstatningsrettslig ansvarlig, men tar likevel med dette spørsmålet.

Hvis man hadde kommet til at staten har et erstatningsrettslig ansvar for manglende oppfølging av plikten i § 33, ville det trolig også ha omfattet et ansvar for at eventuelle sikkerhetsstillelser ikke oppjusteres beløpsmessig etter inflasjonen. I motsatt fall ville statens ansvar ikke ha fått noen praktisk betydning. Bakgrunnen for plikten til å stille sikkerhet er som sagt blant annet at arbeidsgiveren skal kunne dekke krav på erstatning ved ulykker. Hvis de opprinnelige satsene skal gjelde, vil arbeidstakerne i realiteten ikke ha noe vern. Konklusjonen må derfor etter vår mening bli den samme som på det mer generelle spørsmålet om staten kan bli erstatningsrettslig ansvarlig for ikke å ha sørget for at plikten i § 33 ble fulgt.