§ 2 første ledd bokstav b - Vurdering av om en advarsel gitt til et skjenkested for overtredelse av alkoholloven er å anse som et enkeltvedtak

Saksnummer: 2001/06706 EO ØR/TKE

Dato: 19.11.2001

 

Vurdering av om en advarsel gitt til et skjenkested for overtredelse av alkoholloven er å anse som et enkeltvedtak

Vi viser til Deres brev 17. august 2001 og vårt brev 29. august 2001 til fylkesmannen i Oslo og Akershus med fylkesmannens svar 4. september 2001, som er sendt Dem i kopi.

1.     Om en advarsel gitt av bevillingsmyndigheten til et skjenkested er å anse som et enkeltvedtak, og således underlagt klageadgang, beror etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b på om advarselen ”er bestemmende for rettigheter eller plikter” til en eller flere bestemte personer. Den nærmere avgrensningen av begrepet enkeltvedtak må skje med utgangspunkt i ordlyden i lovens definisjon. Reelle hensyn vil imidlertid også kunne stå sentralt i vurderingen, herunder ”...om avgjørelsen er av en slik karakter at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak bør komme til anvendelse”, jf. Sivilombudsmannens årsmelding 1999 s. 14. Hensynet til partenes rettssikkerhet, forvaltningens arbeidsbyrde og andre praktiske hensyn vil etter omstendighetene måtte tillegges betydelig vekt. Vurderingen kan imidlertid ikke gjøres helt konkret. I den forbindelse viser vi til Justisdepartementets uttalelser i Ot. prp. nr. 27 (1968-69) s. 10:

”Etter Justisdepartementets oppfatning er det klart at når det skal avgjøres hvor forvaltningsloven bør anvendes og hvor den ikke bør anvendes, kan man ikke gå konkret til verks og vurdere sak for sak om forvaltningslovens regler er gode og anvendelige. Man bør forsøke å dele de forskjellige avgjørelser inn i grupper som forholdsvis lett lar seg holde fra hverandre, og vurdere i relasjon til de enkelte grupper om forvaltningsloven bør anvendes eller ikke. På denne måten kan man riktignok risikere at enkelte saker som er viktige for den enkelte og forvaltningen, blir holdt utenfor forvaltningslovens regler, men dette er en pris man må betale for å få et noenlunde avgrenset og praktikabelt opplegg.”

2.     I Lovavdelingens uttalelse 14. oktober 1977 (jnr. 3070/77 E) ble en advarsel om overtredelse av luftfartslovgivningens straffebestemmelser etter omstendighetene ansett som et enkeltvedtak. Det ble lagt avgjørende vekt på at advarselen ble notert i et (sertifikat)register. Samtidig ble det antatt at det ikke foreligger enkeltvedtak dersom man begrenser seg til å gi en advarsel som ikke blir notert i et register.

Etter en fornyet vurdering av spørsmålet antar Lovavdelingen for sin del at det neppe bør legges avgjørende vekt på om advarselen blir notert i et register eller ikke. Begrepet register kan med overgangen til elektronisk saksbehandling få et mer omfattende eller uklart innhold, jf. her definisjonen av personregister i personopplysningsloven 14. april 2000 nr. 31 § 2 nr. 3. Dette synes å medføre at en anmerkning kun på den enkelte sak – om dette gjøres elektronisk – etter forholdene kan omfattes av denne lovens registerbegrep. Et så omfattende registerbegrep fantes ikke da Lovavdelingen avga sin tolkningsuttalelse i 1978. Det var derfor den gang mulig å legge større vekt på denne formelle forskjellen vedrørende protokollering av anmerkningen enn det er realistisk nå.

For det annet antar vi det ved vurderingen av om en advarsel skal anses som enkeltvedtak, bør legges større vekt på hvilket formål den aktuelle advarselen er ment å ha, enn på hvordan den er kommet til uttrykk. Dersom en ordning med advarsel er uttrykkelig hjemlet i lov eller forskrift, vil det trekke i retning av å anse advarselen som enkeltvedtak.

Lovavdelingen har således i en uttalelse 1. august 1994 (jnr. 1509/94 E) lagt til grunn at en avgjørelse om å gi en tjenestemann en advarsel eller irettesettelse, ikke er en form for ordensstraff som kan regnes som enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. I denne saken var advarselen ikke hjemlet i uttrykkelige bestemmelser. Dette var imidlertid tilfelle i den saken som lå til grunn for Lovavdelingens uttalelse 31. august 1977 (jnr. 1363/77 E), hvor en advarsel var gitt etter tjenestemannsloven. Lovavdelingen fant da at advarselen måtte anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det har imidlertid vært forutsatt ved enkelte lover at selv ikke en lovfesting av ordningen gjør en advarsel til enkeltvedtak. I forarbeidene til den tidligere legeloven (lov 13. juni 1980 nr. 42) § 52 var det uttalt at irettesettelse eller advarsel etter legeloven ikke burde betraktes som en ordens- eller disiplinærstraff, men som en meningsytring eller kritikk fra tilsynsmyndigheten, som det ikke kan klages over (Ot.prp. nr. 1 (1979-80) s. 209 sp. 1). Spørsmålet ble holdt åpent i Høyesteretts kjæremålsutvalgs kjennelse i Rt. 1996 s. 827, men løsningen er nå uttrykkelig lovfestet i helsepersonelloven 2. juli 1999 nr. 64 § 55 fjerde ledd.

3.     Der loven ikke selv opererer med advarsel som et formelt institutt, kan det forvaltningen omtaler som en advarsel, ha forskjellig karakter. Innenfor ett forvaltningsområde kan man f.eks. ha innført den praksis at tre advarsler medfører automatisk tilbakekall av en tillatelse. For at hver enkelt advarsel uten videre skal betraktes som et enkeltvedtak – være bestemmende for rettigheter og plikter – må det imidlertid kreves at det ikke er rom for skjønn i tilbakekallsspørsmålet etter at det konstateres at det foreligger tre advarsler.

På andre forvaltningsområder kan formuleringen advarsel bli brukt om andre ordninger. Situasjonen kan f.eks. være at tilsynsmyndigheten fører løpende kontroll med private virksomheter og varsler dem når man mener å kunne konstatere brudd på bestemmelser. Et slikt varsel kan gis i en nøytral form, der man redegjør for det faktum som legges til grunn fra forvaltningens side, og opplyser at dette faktum etter forvaltningens oppfatning innebærer at det foreligger en overtredelse av en eller flere bestemmelser.

Selv om forvaltningsorganet beregner en slik meddelelse som en advarsel, kan kjernen også i disse tilfellene være et varsel til den private part om hvilket faktum forvaltningsorganet kan ventes å legge til grunn i en eventuell framtidig sak om tilbakekall eller liknende mot parten samt en oppfordring som ikke er rettslig bindende, til å unngå at tilsvarende forhold inntreffer i fremtiden. Forvaltningen har med det ikke truffet noen avgjørelse som er bestemmende for partens rettigheter og plikter. I stedet innebærer meddelelsen – eller advarselen – en mulighet for den private part til å sikre bevis med sikte på en eventuell fremtidig sak hvor forholdet kan få betydning. At den private part er blitt varslet av forvaltningsorganet, kan neppe gi parten rett til å kreve at forvaltningsorganet tar endelig stilling til det varslede forhold som egen sak når dette alene ikke har rettslig betydning.

4.     I den foreliggende sak, hvor advarselen kun blir notert på saken og bruken av en slik reaksjon ikke er regulert i lov eller forskrifter, vil konsekvensene for bevillingshaveren ikke skrive seg fra betegnelsen ”advarsel”. Eventuelle konsekvenser, typisk som moment i en senere vurdering om inndragning etter alkoholloven § 1-8, vil derimot kunne følge av de faktiske forhold som foranlediget kontrollmyndighetens reaksjon i form av en advarsel. Advarselen i seg selv får ingen direkte konsekvenser for bevillingshaveren, verken av rettslig, praktisk eller økonomisk art.

Kontrollmyndigheten etter alkoholloven er ikke pålagt noen plikt til å underrette bevillingshaveren om de eventuelle overtredelser av alkoholloven med forskrifter som kontrollmyndigheten mener å ha observert. Dette gjelder selv om disse observasjonene senere vil kunne inngå i en vurdering om inndragning. Slik anonym kontroll var lenge vanlig praksis på området. Det er således til bevillingshaverens fordel at denne etter den nye praksis nå mottar et varsel om forholdet, og det ville være uheldig om forvaltningen så seg nødt til å gjenoppta den tidligere praksis på bakgrunn av at bevillingshaveren gis klagerett over hver enkelt lovovertredelse, som har resultert i en advarsel.

Rettssikkerhetshensyn blir i alle tilfelle ivaretatt ved at et eventuelt inndragninsvedtak er enkeltvedtak og kan påklages. Om advarselen skulle bedømmes som et enkeltvedtak, vil det forhold som har foranlediget advarselen kunne bli prøvd ved to anledninger, dersom det senere treffes et vedtak om inndragning. Det må videre tillegges vekt at bevillingshaverens rettssikkerhet blir godt ivaretatt i det konkrete tilfelle, i og med at denne umiddelbart er gitt anledning til å kommentere kontrollrapportens innhold.

5.            Lovavdelingen antar etter dette at det ikke kan regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven om bevillingsmyndigheten gir en bevillingshaver en advarsel for overtredelse av alkoholloven med forskrifter, gitt at kjernen i advarselen er et varsel til bevillingshaver om hvilket faktum forvaltningen vil legge til grunn i en eventuell framtidig inndragningssak.