Søknad om ekspropriasjon av servitutt - orl. § 2 nr. 31 første alternativ

Klage på Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak 17.03.2010 om avslag på søknad om ekspropriasjon av servitutt på eiendommen A i Oslo kommune.

Det vises til fylkesmannens oversendelse av saken, som ble mottatt her 14.06.10.
Departementet beklager den lange saksbehandlingstiden.

Bakgrunn

Fylkesmannen i Oslo og Akershus avslo i vedtak av 17.03.10 søknad om ekspropriasjon av servitutt på eiendommen A i Oslo kommune.
Vedtaket ble påklaget av advokat Anders Evjent i Advokatfirmaet Kluge på vegne av eier av A i brev av 08.04.10. Klagen er fremsatt i rett tid og vilkårene for å behandle saken som en klagesak er oppfylt.

Klager anfører at fylkesmannen har lagt til grunn en for streng tolkning av oreigningslova § 2 annet ledd. Klager er videre uenig i fylkesmannens tolkning av gjeldende reguleringsplan for småhusområder i Oslo ytre by, og hvilke begrensinger denne setter for området for det omsøkte tiltaket. Det anføres også til støtte for klagen at strøkservitutten som søkes ekspropriert ikke er forenlig med planformålet.

I brev av 20.05.10 har Oslo kommune ved Plan- og bygningsetaten gitt en supplerende uttalelse til ekspropriasjonssaken, der det anbefales at den aktuelle servitutt eksproprieres.

Fylkesmannen har etter uttalelsen fra kommunen vurdert saken på nytt i brev av 03.06.10, og ikke funnet grunn til å endre sitt vedtak.

Departementet forutsetter at klagen er kjent, og vil bare kort nevne hovedtrekkene i den tidligere behandlingen: Klager fremmet den 21.01.09 søknad om ekspropriasjon av servitutt i form av en villaklausul på A i Oslo kommune. Konkret er det følgende servitutt, tinglyst sammen med skjøte den 10.02.50, som søkes ekspropriert:

”På tomten som ikke må deles kan bare oppføres enebolig eller tomannsbolig, villamessig bebygget med tilhørende garasje.”

Søknaden om ekspropriasjon kom som følge av at eiere av A har søkt om og fått rammetillatelse til oppføring av to tomannsboliger på eiendommen i vedtak fra Plan- og bygningsetaten i Oslo av 13.01.10. Flere av de varslede naboene som er rettighetshavere etter servitutten har ved Advokatfirmaet Simonsen protestert mot ekspropriasjonssøknaden.

Fylkesmannen la i sin behandling av saken til grunn at den aktuelle servitutten er en strøkservitutt som etter sin ordlyd må antas å være til hinder for oppføring av det godkjente byggeprosjektet. Imidlertid vurderte fylkesmannen at servituttens byggebegrensning ikke var til hinder for at eiendommen kan utnyttes i samsvar med gjeldende reguleringsplan for småhusområder i Oslo ytre by, S-4220, vedtatt 15.03.06.

Etter befaring avslo fylkesmannen i vedtak av 17.03.10 søknaden om ekspropriasjon. Det kunne ifølge fylkesmannen ikke sies å være påvist noen klar interesseovervekt for ekspropriasjon. Vilkåret om ”tvillaust meir til gagn enn skade” jf. oreigningsloven § 2 annet ledd ble ikke ansett som oppfylt.        

Departementets merknader

Rettsgrunnlaget

Ekspropriasjonshjemmelen i denne saken er oreigningsloven (orl.) § 2 nr. 31 første alternativ. Departementet må ta stilling til om det i det aktuelle tilfellet er nødvendig å ekspropriere servitutten for å realisere boligbygging.

Sentralt i vurderingen står forholdet mellom servitutt og gjeldende reguleringsplan. Dersom servitutten ikke er til hinder for å gjennomføre reguleringsplanen og fremme boligbygging, er det som utgangspunkt ikke grunnlag for eller nødvendig med ekspropriasjon. Boligbygging og tiltak som er innenfor planens bestemmelser, vil da kunne gjennomføres uten ekspropriasjon. Dersom servitutten imidlertid antas å være
til hinder for boligbygging i samsvar med reguleringsplanen, må det foretas en selvstendig og helhetlig vurdering og avveining mellom de samfunnsmessige interesser i å få servitutten ekspropriert, mot de private interesser som er mot slik ekspropriasjon, jf. orl. § 2 annet ledd. I denne vurderingen er det et krav at inngrepet, dvs. ekspropriasjon av servitutten, må være ”tvillaust meir til gagn enn skade”.
Spørsmålet er således om det kan sies å være tilstrekkelig grunnlag og interesseovervekt for å tillate strøkservitutten ekspropriert.

Om servitutten

For å kunne vurdere hvorvidt det foreligger samsvar eller motstrid mellom servitutten og gjeldende reguleringsplan, må det prejudisielt tas stilling til servituttens innhold per i dag. Det må i denne sammenheng tas utgangspunkt i dens ordlyd og antatt formål da den ble etablert.

Den aktuelle servitutten har vært gjenstand for vurdering av Borgarting lagmannsrett i dom avsagt 20.12.07, som gjaldt utbygging av gnr. 27 bnr. 918, Binneveien 3. Lagmannsretten uttalte at selve servitutten er klart og presist formulert og ikke skaper noen tolkningstvil. Det følger direkte av ordlyden at tomten ikke kan deles og bare kan bebygges med enebolig eller tomannsbolig (en bygningskropp) med tilhørende garasje. Når det gjelder formålet med servitutten, la retten til grunn at dette var å sikre villamessig bebyggelse med grøntarealer rundt, samt å hindre fortetting i strøket.

Retten viste videre til Rt. 2002 side 145 (Bortelid-dommen), som slo fast at servitutter tilknyttet fast eiendom ikke faller bort alene som en konsekvens av at reguleringsplan blir vedtatt. Dette er også fastslått i blant annet Borgarting Lagmannsretts kjennelse av 21.10.04 og av Høyesterett i Rt. 2008 s. 362. Lagmannsretten fant også at man heller ikke kunne anse servitutten som bortfalt som følge av endringer i stiftelsesgrunnlaget, eller vesentlig endring av strøkets karakter.

Departementet legger etter dette til grunn at servitutten som her søkes ekspropriert fortsatt gjelder etter sitt innhold, og at den er å anse som en privatrettslig heftelse på den aktuelle eiendommen. Servitutten innebærer en byggebegrensning som tilsier at det kun er adgang til å ha én bygning med maksimalt to boenheter på eiendommen. Det synes således klart at utbygging av A i samsvar med rammetillatelsen fra Oslo kommune av 13.01.10, dvs. oppføring av to tomannsboliger på tomten, vil være i strid med servitutten.

Forholdet mellom gjeldende reguleringsplan og servitutt mv.

Spørsmålet er videre om servitutten, slik den foreligger, er til hinder for utbygging eller boligbygging i tråd med reguleringsplanen som gjelder for området. Med boligbygging jf. orl. § 2 nr. 31 første alternativ menes som utgangspunkt oppføring av ny(e) boenhet (er) og ikke kun tiltak som tjener den eksisterende boligbebyggelse, se departementets vedtak av 13.01.10, sak 09/404-7. Dersom det foreligger motstrid mellom servitutt og gjeldende reguleringsplan, kan det være grunnlag for å tillate ekspropriasjon.

Det er ikke regler i plan- og bygningsloven i dag som innebærer at servitutter automatisk faller bort som følge av kommunalt planvedtak, jf. også Rt. 2002 s. 145 og
Rt. 2008 s. 362. Utgangspunktet og gjeldende rett er derfor at det er byggherren selv som må sørge for å rydde av veien ev. privatrettslige klausuler som er til hinder for gjennomføring av tiltak når dette ellers er i samsvar med reguleringsplan.

Gjeldende kommunale reguleringsplan for småhusområder i Oslo ytre by, S-4220, ble vedtatt 15.03.06. Det fremgår av § 3 at hensikten med reguleringsplanen er å legge til rette for en utvikling i planområdet med bebyggelse med småhuskarakter, og å opprettholde og styrke småhusområdenes kvaliteter. Det fremgår videre at ny bebyggelse skal innpasses i eksisterende bebyggelse slik at den etablerte bebyggelsesstrukturen i området videreføres. Planen åpner for en viss fortetting, men samtidig uttrykkes et klart behov for å ta vare på karakteren ved småhusbebyggelsen. Byutviklingskomiteen i Oslo kommune gav den 02.07.09 en uttalelse knyttet til praktisering av småhusplanen. Komiteen uttalte blant annet at planens formål ikke er fortetting, men at den skal innholde reguleringsbestemmelser som ”sikrer en fortetting med kvalitet”.

Departementet legger til grunn at småhusplanens mål er at det oppnås en utvikling som er tilpasset de enkelte strøkenes egenart. Selv om planen har som et generelt formål å legge til rette for en frivillig utvikling i småhusområdene og at fortetting skal være kvalitetsmessig, er det ikke gitt at fortettingshensynet vil gjøre seg like gjeldende i hele planområdet.

Departementet legger til grunn at servitutten ikke er byggehindrende i tradisjonell forstand slik at den helt eller delvis setter forbud mot boligbygging. Servitutten er heller ikke til hinder for boligbygging med den arealutnyttelsen som gjeldende reguleringsplan legger opp til, dvs. med inntil 24 % av bebygd areal (BYA) på tomten. Det er således mulig å bygge en bolig på tomten på en regningssvarende måte og samtidig bygge i samsvar med både plan og servitutt.

Departementet legger imidlertid til grunn at servitutten må kunne anses som byggehindrende mht. småhusplanens sentrale formål om en videre utvikling av planområdet, herunder en kvalitetsmessig fortetting. Reguleringsplan S-4220 synes generelt å åpne for en noe sterkere utnyttelsesgrad av småhusområdene mht. antall bygninger og boenheter enn servituttens ordlyd tillater. Mens reguleringsplanen legger til rette for at det kan skje en frivillig utvikling og fortetting, setter servitutten klare begrensninger ved at den ikke tillater fortetting, men kun åpner for videreføring av dagens tilstand, dvs. én bygningskropp med til sammen inntil to boenheter på tomten. Servitutten anses etter departementets vurdering dermed som byggehindrende ved at den i realiteten er til hinder for å realisere småhusplanens formål om flere boliger i planområdet. Det vises også til Oslo kommunes sin uttalelse av 20.05.10 der ønsket om fortetting og bedre utnyttelse av eksisterende boligområder for å bygge flere boliger, kommer klart til uttrykk.

Departementet mener denne saken skiller seg noe fra sak 05/425 om ekspropriasjon av strøkservitutt. Departementet la da til grunn at servitutten ikke var til hinder for å gjennomføre det omsøkte tiltaket mht. antall enheter eller størrelse, fordi den del av servitutten som satte begrensinger på boenheter og arealutnyttelse måtte anses bortfalt. Det sentrale vurderingstemaet i sak 05/425 var dermed ikke om servitutten var til hinder for boligbygging, men om selve utformingen av det omsøkte boligtiltaket var i strid med daværende reguleringsplan og om tiltaket var av ”villamessig” karakter. Departementet kom til at servitutten la begrensinger på valgmuligheter med hensyn til bygningstyper som planen åpnet for, ikke antall boenheter. Departementet kom til at dette ikke medførte en overvekt av interesser for å ekspropriere villaklausulen, da servitutten ikke hindret boligbygging med den utnyttelse reguleringsplanen tillot, og kommunen heller ikke hadde foretatt konkrete vurderinger av om det er ønskelig at servitutten om villamessig bebyggelse ble slettet.

Interesseavveiningen:

Selv om servitutten antas å inneholde en byggebegrensning som ikke er i samsvar
med småhusplanen formål når det gjelder utvikling og fortetting, er det ikke gitt at servitutten kan eksproprieres. Det må foretas en konkret interesseavveining. Spørsmålet blir om det, med utgangspunkt i det omsøkte byggeprosjektet, kan være grunnlag for ekspropriasjon av servitutten ut fra en interesseavveining etter orl. § 2 annet ledd.

Vilkåret for ekspropriasjon er at tiltaket er ”tvillaust meir til gagn enn skade”, jf. orl. § 2 annet ledd. Bestemmelsen legger opp til en konkret avveining av de motstående interesser i saken, der ulempene ved ekspropriasjon som påføres rettighetshavere etter servitutten må vurderes mot søkers og samfunnsmessige fordeler som oppnås ved at servitutten blir ekspropriert. Departementet legger til grunn at det i denne vurderingen ikke er krav om betydelig eller kvalifisert interesseovervekt, men den må være klar. I følge departementets rundskriv H-14/02 er det tilstrekkelig at det kan konstateres at interesseovervekt klart er til stede. Dette er også lagt til grunn i senere forvaltnings- og rettspraksis. Utgangspunktet er videre at interesse på søkers side bare kan tas i betraktning i den grad denne er i samsvar med de samfunnsmessige interesser som foreligger. Det foretas en objektiv vurdering på søkers hånd, mens også subjektive forhold kan tillegges vekt på motpartens hånd. Departementet viser ellers til ”Oreigningsloven med kommentarer” av Sandene og Keiserud, side 105-108.

Når det gjelder de samfunnsmessige interesser som skal ivaretas, uttrykkes disse hovedsakelig gjennom kommunens ønske om utbygging slik det fremkommer gjennom aktuelle planer og vedtak. Reguleringsplan S-4220 er generelt et klart uttrykk fra kommunen om hvilke samfunnsmessige interesser som skal prioriteres når det gjelder utbygging av blant annet boliger. Småhusplanen har som hensikt å legge til rette for en utvikling i planområdet med bebyggelse med småhuskarakter, og å opprettholde og styrke småhusområdenes kvaliteter. Det er fra kommunens side åpnet for en viss fortetting i eksisterende boligområder som er villamessig bebygget, men samtidig uttrykkes et tydelig behov for å ta vare på karakteren ved småhusbebyggelsen.

Departementet legger til grunn at når kommunen har tatt særskilt stilling til om en bestemt servitutt skal eksproprieres, vil dette ha forholdsvis stor betydning for vekten av de samfunnsmessige interesser i interesseavveiningen etter orl. § 2 annet ledd.
I denne saken legger departementet vekt på supplerende uttalelse fra Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune av 20.05.10 i anledning ekspropriasjonssaken.

Uttalelsen medfører etter departementets vurdering at den samfunnsmessige fordel som oppnås ved å få servitutten fjernet er klart tilstede. Plan og bygningsetaten i Oslo kommune viser til at man på bakgrunn av prognoser om befolkningsvekst de neste årene har en interesse i å få flere boliger i kommunen, herunder i de områder som reguleres av småhusplanen for Oslo ytre by. I uttalelsen vises det blant annet til at med kommunens begrensninger på areal til boligformål, er det viktig å oppnå en effektiv utnyttelse av allerede eksisterende bebygde områder. Dette innebærer at det må tilrettelegges for flere boliger i Oslo i årene som kommer, uten at dette skal gå for mye på bekostning av ubebygde områder og friområder. Med ekspropriasjon av aktuelle servitutt oppnås en fortetting med flere boenheter i et allerede utbygd område, samtidig som strøkets karakter som småhusområde ikke forringes. Det er etter Plan- og bygningsetatens vurdering mer heldig at det prosjekteres med to tomannsboliger i stedet for én stor enebolig/tomannsbolig på tomten, da dette i større grad viderefører områdets nåværende bebyggelses- og volumstruktur. Plan- og bygningsetaten mener ekspropriasjon av servitutten er nødvendig for å kunne effektivisere kommunes arealpolitikk for småhusområdene i kommunene, og anbefaler både generelt og eksplisitt for A at ekspropriasjon tillates.

Departementet legger til grunn at sletting av servitutten vil være til fordel for eiere av A, da disse kan benytte eiendommen slik de ønsker, og i tråd med rammetillatelsen av 13.01.10.

Når det gjelder ulemper som følge av ekspropriasjon, kan det ikke utelukkes at tiltaket medfører noe økt trafikkbelastning, støy og støv for naboene ved at det åpnes for inntil to nye boenheter i området med tilhørende trafikk og aktivitet. Videre kan det ikke utelukkes at det kan ha en selvstendig verdi for naboene at antall bygningskropper og boenheter generelt begrenses i området. Departementet legger til grunn at en økning i trafikk, støy og støv som følge av to nye boenheter vil bli forholdsvis beskjeden, jf. også uttalelse fra Plan- og bygningsetaten av 20.05.10. Departementet kan heller ikke se at ekspropriasjon til fordel for det omsøkte tiltaket i særlig grad vil ramme strøkets karakter og egenart. Tiltaket vil innebære bygging av mindre boenheter enn det som trolig er tilfellet hvis servitutten beholdes, og dette taler for at tiltaket ikke vil svekke småhuspreget i området. Bebyggelsen vil ligge innenfor 24 % utnyttelse av tomten, og vil således ikke innebære en arealmessig fortetting utover det som er tillatt i småhusplanen. Planenes intensjon om å bevare mest mulig av småhusbebyggelsens karakter vil slik departementet vurderer det ikke bli vesentlig rammet/forringet ved ekspropriasjon.

Naboene har videre anført at tillatt ekspropriasjon kan ha konsekvenser for utviklingen i området ved at vedtaket skaper presedens. Det anføres at ekspropriasjon kan utløse flere tilsvarende saker og søknader, med påfølgende bebygging og fortetting av området på lang sikt. Departementet legger til grunn at reguleringsplan S-4220 setter grenser for både hva, hvordan og hvor omfattende det kan bygges innenfor det området planen regulerer. Det er et uttalt mål for kommunen at de områdene som i dag består av småhusbebyggelse skal søkes videreført med vekt på å opprettholde og styrke småhuspregets kvaliteter. Det må antas at byggeaktivitet og prosjekter som klart bryter med dette formålet ikke vil bli tillatt. Ut over dette må det vurderes konkret i hvert tilfelle om servitutten er til hinder for et aktuelt prosjekt eller byggetiltak. Hver sak og ev. søknad om ekspropriasjon har krav på en egen selvstendig vurdering og interesseavveining. 

Departementet har kommet til at det er grunnlag for å tillate ekspropriasjon for å fremme boligbygging, jf. orl. § 2 nr. 31 første alternativ. Videre har departementet foretatt en samlet avveining av motstående interesser mht. ekspropriasjon, og kan ikke se at ulempene ved tiltaket er så vesentlige at dette er et avgjørende moment i saken. Det anses å være en klar overvekt av interesse for at ekspropriasjon kan foretas,
jf. orl. § 2 annet ledd.

*****

Klagen tas til følge. Kommunal- og regionaldepartementet har på bakgrunn av ovenstående kommet til at vilkårene for ekspropriasjon foreligger. Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak av 17.03.10 blir således omgjort.

Følgende servitutt tillates ekspropriert på eiendommen A:

”På tomten som ikke må deles kan bare oppføres enebolig eller tomannsbolig, villamessig bebygget med tilhørende garasje.”

Vedtaket er endelig og kan ikke påklages videre, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd første punktum.

(...)