§ 21-9 - Om når et tiltak er "satt i gang"

Vi viser til e-post datert 9. april 2019. I henvendelsen stilles det spørsmål om hvordan treårsfristen i plan- og bygningsloven (pbl.) § 21-9 skal forstås der protestaksjoner eller demonstrasjoner forhindrer igangsetting av et tiltak.

Spørsmålet er om en tillatelse eller dispensasjon faller bort dersom protestaksjoner eller demonstrasjoner forhindrer tiltakshaver i å sette i gang et tiltak innen utløpet av treårsfristen. Det stilles også spørsmål om tillatelsen eller dispensasjonen kan bestå dersom tiltakshaver kan sannsynliggjøre at tiltaket ville vært satt i gang innen utløpet av fristen, dersom tiltakshaver ikke hadde blitt forhindret.

Vi understreker innledningsvis at departementet kan bistå med generell veiledning og fortolkning om hvordan plan- og bygningsloven med forskrifter er å forstå. Selve myndigheten til å behandle og avgjøre saker etter plan- og bygningsloven er lagt til kommunene og fylkesmennene. Vi uttaler oss ikke om konkrete byggesaker. Vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

Det følger av pbl. § 21-9 første ledd første punktum at dersom tiltaket ikke er "satt i gang" senest 3 år etter at tillatelse er gitt, faller tillatelsen bort. Bestemmelsen i pbl. § 21-9 er en videreføring av § 96 i plan- og bygningsloven av 1985. Formålet bak regelen er at man skal sikre at godkjente byggearbeider kommer i gang innen rimelig tid etter at byggetillatelsen ble gitt.

Det fysiske arbeidet må være igangsatt for å avbryte treårsfristen etter plan- og bygningsloven

Når det gjelder spørsmålet om et tiltak er "satt i gang", har departementet i tidligere forvaltningspraksis lagt til grunn at dette må avgjøres etter en konkret vurdering i hver enkelt sak, se departementets uttalelse i sak 04/3942 og 17/4867, se vedlegg.

Det følger imidlertid av lovens forarbeider^[1] at selve byggeprosessen, det vil si det fysiske arbeidet, må være satt i gang. Det betyr i utgangspunktet at utarbeidelse av tegninger  og innsending av byggesøknad,  ikke medfører at byggearbeidene er "satt i gang". Det er heller ikke tilstrekkelig for å avbryte fristen at tiltakshaver er meddelt igangsettingstillatelse. Pedersen med flere legger i "Plan- og bygningsrett"^[2] side 82 til grunn at det må være utført arbeider som er ledd i selve realiseringen av tiltaket. Rent forberedende arbeid som å rydde vegetasjon vil imidlertid ikke være tilstrekkelig. Det er vanligvis heller ikke tilstrekkelig at byggegropen er gravd ut. Er derimot grunnmur eller fundament oppført, må byggverket sies å være satt i gang etter plan- og bygningsloven. I forarbeidene vises det også til vises det til en tingrettsdom fra Ytre Follo der retten mente at uttak av 200 m³ løsmasse, sprenging og graving av grøft på 40-45 meter og legging og tilknytning av kabler var et ikke ubetydelig arbeid som medførte at tiltaket måtte anses som satt i gang.

Departementet utelukker ikke at det er mulig å ta hensyn til andre forhold enn fysisk igangsetting ved tolkningen av § 21-9

Som det fremgår av avsnittet ovenfor forutsettes det i utgangspunktet at det fysiske arbeidet er igangsatt for at vilkåret i pbl. § 21-9 første ledd første punktum skal være oppfylt. Spørsmålet her er imidlertid om det kan tenkes at en tillatelse likevel ikke faller bort ved utløpet av treårsfristen, dersom dette skyldes forhold tiltakshaver ikke kan lastes for. Verken loven eller forarbeidene tar stilling til dette spørsmålet. Etter det vi er kjent med har vi  heller ikke fått spørsmål om  dette tidligere.

Sivilombudsmannen la i en sak fra 2011 (sak 2011/730) til grunn at kommunen ikke hadde grunnlag for å avvise en igangsettingssøknad under henvisning til at rammetillatelsen var bortfalt når tiltakshaver på sin side har gjort det som med rimelighet kunne kreves. I denne saken hadde kommunen latt igangsettingstillatelsen ligge ubehandlet. Ombudsmannen uttalte at:

"Som det fremgår, synes det i forarbeidene å være forutsatt at tiltakshaver fortsatt hadde i sin hånd å avbryte fristen. Det ble ikke foretatt noen uttrykkelig vurdering av en situasjon som den foreliggende, der tiltakshaveren fratas muligheten til å sette i gang tiltak i marken ved at igangsettingssøknaden blir liggende ubehandlet. Etter mitt skjønn kan det ikke være særlig tvil om at lovgiveren ikke har hatt slike tilfeller i tankene. Det er naturlig å lese loven med forarbeider ut fra den forutsetning at kommunen opptrer lovlig etter å ha mottatt søknaden om igangsettingstillatelse.

[…]

 [e]n regel som innebærer at rammetillatelsen utløper fordi bygningsmyndighetene lar igangsettingssøknaden ligge ubehandlet, fremstår som lite rimelig."

[…]

A synes på sin side å ha gjort det som med rimelighet kan kreves. Jeg mener det da må være riktig å anse lovens krav som oppfylt for As del, i den forstand at selskapet stilles i samme situasjon som om kommunen hadde oppfylt sin saksbehandlingsplikt. Konsekvensen av dette er at kommunen og fylkesmannen ikke hadde grunnlag for å avvise igangsettingssøknaden under henvisning til at rammetillatelsen var bortfalt."

Sivilombudsmannens sak gjelder et tilfelle der kommunen selv har unnlatt å behandle en søknad om igangsettingstillatelse. Saken er dermed ikke direkte overførbar til spørsmålet i denne henvendelsen. Departementet utelukker imidlertid ikke at det kan være et moment i vurderingen av om en tillatelse eller dispensasjon har bortfalt, om tiltakshaver har gjort det som med rimelighet kan kreves for å få satt i gang arbeidet. Dette må i så fall inngå i en helhetsvurdering ved tolkningen av pbl. § 21-9 første ledd første punktum. Vi legger til grunn at det i slike tilfeller må være tiltakshavers ansvar å dokumentere at han eller hun gjort det som med rimelighet kan forventes for å få satt i gang arbeidet.

Konstatering av om tillatelse fortsatt gjelder eller er falt bort, er ikke et enkeltvedtak

Bygningsmyndighetene er selv nærmest til å ta stilling til om den aktuelle tillatelsen fortsatt gjelder eller om den har falt bort. Vi nevner for ordens skyld at eventuell konstatering av om en tillatelse eller dispensasjon gjelder eller er bortfalt, ikke regnes som et enkeltvedtak.

 

 

Kopi: Frøya kommune v/Nils Jørgen Karlsen

 

^[1] Se Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 83.

^[2] Se 2. utgave 2011