§ 22 - Spørsmål om tilbakevirkning i forbindelse med eventuell lovendring i lov 10. juni 1977 nr. 66 om yrkesbefal m.m. i Forsvaret – anmodning om vurdering av forholdet til Grunnloven

Saksnummer: 00/07480 E ESI/ATV

Dato: 16.08.2000

 

Spørsmål om tilbakevirkning i forbindelse med eventuell lovendring i lov 10. juni 1977 nr. 66 om yrkesbefal m.m. i Forsvaret – anmodning om vurdering av forholdet til Grunnloven

1.            Bakgrunn og problemstillinger

Vi viser til brev 3. mai 2000 og senere telefonsamtaler. Forsvarsdepartementet ber Lovavdelingen vurdere om Grunnloven § 97 er til hinder for at yrkesbefal ansatt i Forsvaret underlegges tjenestemannslovens bestemmelser om oppsigelse og avskjed.

Adgangen til å si opp eller avskjedige yrkesbefal administrativt og ved dom i sivil sak er i dag regulert i yrkesbefalsloven (lov 10. juni 1977 nr.66) § 2 og straffelovens ikrafttredelseslov § 10. Videre kan stillingen fradømmes som straff blant annet etter den militære straffelov § 79. For statstjenestemenn ellers finnes bestemmelser om administrativ oppsigelse og avskjed i tjenestemannsloven §§ 9, 10 og 15. Om yrkesbefal underlegges disse reglene, vil befalets stillingsvern bli svekket sammenlignet med dagens rettstilstand. Endringene vil dels bestå i at grunnlagene for avskjed og oppsigelse utvides, og dels i at saker som tidligere ble behandlet av domstolene, nå skal kunne behandles administrativt.

Slike endringer kan tenkes å reise spørsmål i forhold til både Grunnloven §§ 97 og 105. Slik saken ligger an, finner Lovavdelingen grunn til å vurdere saken med utgangspunkt i Grunnloven § 97. Vi kan ikke se at Grunnloven § 105 gir tjenestemennene noe sterkere vern mot lovendringer enn det som følger av Grunnloven § 97.

Vi nevner også at yrkesbefal som er embetsmenn, står i en særlig stilling på grunn av bestemmelsen i Grunnloven § 22. Spørsmål knyttet til embetsmenn og Grunnloven § 22 blir ikke drøftet i det følgende.

Så vidt Lovavdelingen har forstått, er det ikke aktuelt å tillegge en eventuell lovendring virkning for handlinger eller begivenheter som i tid ligger forut for den nye loven, for eksempel slik at avskjed skjer på grunnlag av misligheter som har funnet sted før den nye loven blir gitt. En slik tilbakevirkning ville skape særlige problemer i forhold til Grunnloven § 97. Vi finner ikke grunn til å gå inn på dette.

2.            Generelt om adgangen til å endre reglene om oppsigelse og avskjed med virkning for allerede inngåtte arbeidsavtaler

1.            Grunnloven § 97, som sier at ”[i]ngen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft”, oppstiller først og fremst skranker for adgangen til å gi en lov virkning for handlinger fra tiden før loven ble vedtatt. Etter praksis og teori legger bestemmelsen også visse begrensninger på lovgivers adgang til å gripe inn i bestående rettsforhold med virkning fremover i tid (såkalt uegentlig tilbakevirkning). Den nærmere rekkevidden av Grunnlovens forbud ved denne typen inngrep kan by på tvil.

2.            Lovgivningen om ansattes stillingsvern har vært endret flere ganger på 1900-tallet. Tilbakevirkningsspørsmålet er blitt drøftet i forbindelse med flere av endringene. I juridisk teori har det tradisjonelt vært trukket et skille mellom adgangen til å gi nye og strengere regler om oppsigelse, og nye regler om avskjed.

3.     Om avskjedsreglene uttaler Stang Lund følgende (Rettsforholdet mellom staten og dens embetsmenn, inntatt som særskilt vedlegg til Innstilling om avskjedigelse m.v. av embetsmenn, 1971 (s. 14)):

”Nye regler om suspensjon, avskjed, ordensstraffer og saksbehandling, kan gis tilbakevirkning i den forstand at reglene får anvendelse på forgåelser og/eller tilstander som oppstår eller vedvarer etter lovens ikrafttredelse. Det kan ikke antas at embetsmennene har krav på at de ved utnevnelsen eller tilsettingen gjeldende regler om suspensjon og avskjed skal gjelde uforandret i tilsettingstiden. Dette må anses avgjort i forbindelse med prøvelse av lovligheten av reglene om utrensking i offentlig tjeneste, som ble iverksatt etter siste krig. […] Det vises til Rt. 1951 s. 189 flg., Rt. 1952 s. 932 flg. (plenum) og Rt. 1953 s. 1181 flg.”

Hiorthøy (Rettsforholdet mellom staten og dens tjenestemenn (Oslo 1954) s. 82) og Castberg (Norges statsforfatning (3. utgave Oslo 1964) bind II s. 231) inntar det samme standpunktet.

4.     Når det gjelder adgangen til å innføre nye regler om oppsigelse, uttaler Stang Lund (l.c.):

”Ved innførelsen av nye eller mer vidtgående regler om oppsigelse har det vært vanlig å anta at slike regler ikke kan anvendes overfor tilsatte tjenestemenn, jfr. Castberg, Statsforfatning II s. 232, Hiorthøy, Rettsforholdet s. 82-83 og Justisdepartementet i brev 22. desember 1927 (jnr. 770/27 E) inntatt i  Ot.meld. nr. 3 for 1930 s. 5. For embetsmennenes vedkommende antas grl. § 22 å være til hinder for innførelsen av oppsigelsesregler, selv om disse bare skal virke for fremtiden, jfr. Hiorthøy, Rettsforholdet s. 83 og Castberg, Statsforfatning II s. 232.”

Stang Lund synes å slutte seg til det tradisjonelle synet.

5.     I nyere teori er det gitt uttrykk for et mindre bastant syn på adgangen til å gi nye og strengere regler om oppsigelse virkning for eksisterende arbeidsavtaler. I boken Undervisningspersonalets arbeidsrettslige stilling (Oslo 1995) s. 54-55 uttaler Jakhelln generelt om anvendelsen av ny lovgivning som griper inn i undervisningspersonalets rettslige stilling:

”Det må […] kunne legges til grunn et vesentlighetskriterium, slik at det i forhold til grunnlovens § 97 ikke vil være avgjørende om det er tale om mindre vesentlige endringer til lærernes ugunst. I teorien opereres det i denne sammenheng ofte med et utilbørlighetskriterium.”

Om endring av lærernes oppsigelsesvern særskilt uttaler han:

”Lovendringer som medfører at allerede ansatte lærere i uoppsigelig stilling kan sies opp når det foreligger saklig grunn for det […] synes […] å måtte karakteriseres som en såvidt vesentlig endring, at slike lovendringer neppe kan anvendes overfor disse lærere uten å komme i konflikt med de skranker for lovgivers myndighet som følger av grunnlovens § 97.”

Jakhelln har gitt uttrykk for samme standpunkt i vedlegg til NOU 1995: 18 Ny lovgivning om opplæring s. 385, som inngår som forarbeider til opplæringslova 17. juli 1998 nr. 61.

6.     Det finnes etter det Lovavdelingen kjenner til, ikke nyere lovgivning på arbeidsrettens område hvor tilbakevirkningsspørsmålet har blitt satt på spissen under selve Stortingsbehandlingen. Det vanlige har vært at lovgiver av hensyn til arbeidstakerne har vært forsiktig med å la nye og strengere regler om oppsigelse få virkning for eksisterende arbeidsavtaler.

Lovavdelingen har tidligere tatt stilling til spørsmålet om det i forhold til Grunnloven § 97 er adgang til å oppheve den tidligere grunnskolelovens (lov 13. juni 1969 nr. 24) regler om oppsigelsesvern for lærere, og for fremtiden regulere stillingsvernet gjennom arbeidsmiljølovens regler, jf. jnr. 1106/92 E. Lærerne har tradisjonelt hatt et særlig sterkt oppsigelsesvern. Spørsmålet ble besvart bekreftende, blant annet under henvisning til at synet på tolkingen av Grunnloven § 97 på kontraktsrettens område har utviklet seg, at den aktuelle lovendringen utvidet men ikke aktualiserte oppsigelsesadgangen, at endringen bare innebar at lærerne nå ble underlagt de samme oppsigelsesreglene som gjelder ellers (arbeidsmiljølovens regler), og at disse oppsigelsesreglene ikke kunne anses som urimelige i forhold til de arbeidstakerne som allerede falt inn under loven.

7.     I nyere rettspraksis er det lagt til grunn at Grunnloven § 97, iallfall på visse rettsområder, rammer inngrep i bestående rettsforhold hvis inngrepet er ”klart urimelig eller urettferdig”, jf. særlig Rt. 1996 s. 1415 på s. 1430 (Borthen-dommen, som gjaldt ytelser etter folketrygdloven). Etter Lovavdelingens syn må vurderingen i saken her bygge på den samme normen. Om den avveiningen som måtte skje i avgjørelsen i Rt. 1996 s. 1415 uttaler Høyesterett (s. 1430):

”Inn i avveiningen vil blant annet komme hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder, hvilket grunnlag den enkelte har for sine forventninger, om inngrepet er plutselig og betydelig og om fordelingen av byrdene rammer den enkelte eller en gruppe særlig hardt. Men på dette rettsområdet må lovgivers spillerom i lys av de hensyn som ligger bak Grunnloven § 75 a og d, være vesentlig. Det vil bare være de kvalifiserte eller åpenbare tilfeller av urimelighet og urettferdighet som kan rammes. Jeg tilføyer at det nok i praksis først og fremst er inngrep som rammer avgrensede grupper pensjonister innenfor folketrygden som vil kunne stride mot Grunnloven § 97.”

Etter Lovavdelingens syn er en rekke av de momentene som her nevnes, relevante også i den foreliggende saken.

3.            Nærmere om de ulike endringene

3.1   Nye regler om saksbehandlingen

Dersom yrkesbefalet fullt ut underkastes reglene om oppsigelse og avskjed i tjenestemannsloven, innebærer det at slike saker i større utstrekning enn tidligere kan avgjøres administrativt, uten at det er nødvendig med domstolsavgjørelse. I dag er det bare oppsigelse i tilfeller der befalet er varig uskikket på grunn av sykdom, som kan skje administrativt etter tjenestemannslovens regler, se henvisningen til tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav a i yrkesbefalsloven § 2 første ledd første punktum. Dersom tjenestemannslovens regler legges til grunn også i andre sammenhenger, kan oppsigelse skje administrativt etter loven §§ 9 og 10, og avskjed kan skje administrativt etter § 15. De materielle rettighetene til yrkesbefalet berøres ikke direkte, og adgangen til etterfølgende domstolsprøving etter alminnelige regler vil fremdeles stå åpen.

Grunnloven § 97 kan etter Lovavdelingens oppfatning som utgangspunkt ikke være til hinder for at lovgiver i denne typen saker endrer reglene om saksbehandlingen med virkning for saker som ennå ikke er tatt til behandling. En slik tilbakevirkning er ikke ”sterkt urimelig eller urettferdig”. Dette gjelder også overgang fra domstolsbehandling til administrativ behandling. De materielle rettighetene til yrkesbefalet berøres ikke direkte, og adgangen til etterfølgende domstolsprøving etter alminnelige regler vil fremdeles stå åpen. Vi viser også til jnr. 2552/66 E, hvor Lovavdelingen antok at innføring av administrativ avskjedsavgang for ansatt yrkesbefal ikke strider mot Grunnloven § 97. Det foreligger ikke spesielle forhold her som tilsier en annen løsning.

3.2   Nye regler om avskjed

De materielle avskjedsgrunnlagene i tjenestemannsloven § 15 første ledd synes i stor grad å være dekket av bestemmelsene om avskjed i straffelovens ikrafttredelseslov § 10 og militær straffelov § 79. Lovavdelingen går ikke nærmere inn på spørsmålet om i hvilken grad en lovendring som gir tjenestemannsloven § 15 anvendelse på yrkesbefal, vil utvide avskjedsgrunnlaget i forhold til i dag. Som det fremgår av fremstillingen i punkt 2, har det tradisjonelt vært antatt at det ikke vil stride mot Grunnloven § 97 å gi nye og strengere lovregler om avskjed virkning for bestående arbeidsavtaler, forutsatt at grunnlaget for avskjeden er begivenhet eller tilstand som i tid ligger etter den nye loven. Dette standpunktet har klar støtte i Høyesteretts praksis, se avgjørelsene inntatt i Rt. 1951 s. 189, Rt. 1952 s. 932 og Rt. 1953 s. 1181.

Lovavdelingen anser det derfor som klart at en eventuell utvidelse av avskjedsadgangen som følger av at tjenestemannsloven § 15 gjøres gjeldende for yrkesbefalets handlinger eller forhold fra tiden etter lovendringen, ikke skaper problemer i forhold til Grunnloven § 97.

3.3            Oppsigelse etter tjenestemannsloven § 10 nr. 2

Det oppsigelsesgrunnlaget som finnes i tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav a (varig uskikkethet på grunn av sykdom), gjelder allerede i dag også for yrkesbefalet, jf. yrkesbefalsloven § 2 første ledd første punktum. Det oppstår derfor ingen spørsmål i forhold til Grunnloven § 97.

Oppsigelsesgrunnene i tjenestemannsloven § 10 nr. 2 bokstav b (varig uskikkethet på grunn av manglende kvalifikasjoner eller andre grunner) svarer trolig til vilkårene i straffelovens ikrafttredelseslov § 10 første ledd, se Bjørnaraa m.fl.: Norsk tjenestemannsrett (Oslo 2000) s. 615-16. Forskjellen er at tjenestemannsloven i slike tilfeller åpner for oppsigelse ved administrativ beslutning, mens straffelovens ikrafttredelseslov bruker formen avskjed ved dom. Ut fra det som er sagt i punkt 3.1, skaper heller ikke dette grunnlaget problemer i forhold til Grunnloven § 97.

3.4            Oppsigelse etter tjenestemannsloven § 9 når oppsigelsen har saklig grunn i tjenestemannens forhold

Tjenestemannsloven § 9 gir særlige bestemmelser om adgangen til å si opp fast tilsatt tjenestemann med mindre enn to års sammenhengende tjeneste og midlertidig tilsatt tjenestemann med mindre enn fire års sammenhengende tjeneste. Oppsigelse kan her skje når det har ”saklig grunn i […] tjenestemannens forhold”. Dette grunnlaget har ikke noen klar parallell i yrkesbefalsloven, men overlapper et stykke på vei det grunnlaget for avskjed ved uskikkethet som finnes i straffelovens ikrafttredelseslov § 10 første ledd, og som i dag gjelder for yrkesbefalet. Det er på det rene at tjenestemannslovens bestemmelse innebærer en viss utvidelse av adgangen til oppsigelse av yrkesbefalet sammenliknet med dagens rettstilstand, jf. Bjørnaraa m.fl. (op.cit.) s. 355.

Lovavdelingen bemerker at det i denne sammenheng ikke kan være avgjørende at kontraktsopphøret etter tjenestemannsloven har form av oppsigelse i stedet for avskjed som etter straffelovens ikrafttredelseslov. Den tjenestlige reaksjonen er i begge tilfeller begrunnet i den tilsattes eget forhold. Lovendringen innebærer derfor en videreføring og utbygging av dagens adgang til å avslutte arbeidsforholdet i tilfeller der yrkesbefalet ikke er skikket for stillingen, og ikke et kvalitativt nytt grunnlag for kontraktsopphør. Endringen innebærer videre at befalets ansettelsesforhold på dette punktet bringes på linje med det som ellers gjelder i offentlige ansettelsesforhold. Reglene anses ikke som urimelige overfor dem som er omfattet av tjenestemannsloven i dag. Videre er det slik at selve lovendringen ikke aktualiserer oppsigelsesadgangen i det enkelte tilfellet – det skjer først når tjenestemannen forsømmer seg. Etter Lovavdelingens syn er det vanskelig å se at hensynet til den enkelte tjenestemanns forutberegnelighet er tilstrekkelig tungtveiende til at han eller hun skulle ha et grunnlovsbeskyttet vern mot oppsigelse som skyldes personlige forsømmelser e.l. En endring som antydet kan ikke sies å innebære en sterkt urimelig eller urettferdig tilbakevirkning.

På denne bakgrunn antar Lovavdelingen at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at tjenestemannsloven § 9 gjøres gjeldende for yrkesbefalet.

3.5            Oppsigelse etter tjenestemannsloven §§ 9 og 10 nr. 1 – på grunn av omorganiseringer, rasjonaliseringer og driftsinnskrenkninger mv.

1.            Tjenestemannsloven § 9 gir adgang til å si opp fast tilsatt tjenestemann med mindre enn to års sammenhengende tjeneste og midlertidig tilsatt tjenestemann med mindre enn fire års sammenhengende tjeneste når det har ”saklig grunn i virksomhetens […] forhold”. Etter loven § 10 nr. 1 kan tjenestemenn med lengre tjenestetid enn dette sies opp når ”stillingen inndras” eller ”arbeidet faller bort”. Disse bestemmelsene gir blant annet adgang til å si opp ansatte som blir overtallige på grunn av omorganiseringer, rasjonaliseringer og driftsinnskrenkninger innen en virksomhet, se nærmere Bjørnaraa m. fl. (op.cit.) s. 354-355, s. 387 flg. og s. 406 flg.

I dag er yrkesbefal gjennom lovgivningen vernet mot oppsigelse på slikt grunnlag. Spørsmålet blir om Grunnloven § 97 verner yrkesbefalet mot nye regler som gir adgang til å si dem opp på grunn av omorganiseringer, rasjonaliseringer og driftsinnskrenkninger.

2.     I et arbeidsforhold må hensynet til den enkeltes trygghet og forutberegnelighet som utgangspunkt veie ganske tungt. Dette skyldes den fundamentalt viktige karakter et arbeidforhold har for å sikre den enkeltes velferd.

Befalets rettigheter etter arbeidsavtalen kan imidlertid ikke ses løsrevet fra motytelsen – plikten til å utføre et visst arbeid. Dette arbeidet, og dermed retten til å oppebære inntekt, er gitt den enkelte først og fremst av hensyn til en hensiktsmessig løsning av statens oppgaver. I et samfunn som stadig endrer seg, kan synet på hvilke oppgaver som er viktige og hvordan de best kan løses, endre seg over tid. Dersom staten ved innskrenkninger i en virksomhet skulle være avskåret fra – gjennom lovgivning – å åpne for oppsigelse av allerede ansatt personell med virkning fremover i tid, ville det innebære en betydelig innskrenkning i lovgivers handlefrihet. Dette gjelder særlig fordi ansettelsesavtaler ofte løper i lang tid. Dette taler for at den enkelte ansatte til en viss grad må være forberedt både på større og mindre endringer i ansettelsesforholdet over tid.

3.     Ved vurderingen etter Grunnloven § 97 har det betydning hvilket grunnlag yrkesbefalet har for eventuelle forventninger om at reglene om oppsigelse ikke skal endres til ugunst for dem.

Tjenestemenn som hører til yrkesbefalet, tilsettes på de vilkårene som er fastsatt i tjenestemannsloven med de avvikene som følger av yrkesbefalsloven, jf. yrkesbefalsloven § 1 annet ledd. Til grunn for det enkelte arbeidsforholdet ligger derimot en ansettelsesavtale. Når en ny lov griper inn i etablerte kontraktsrettigheter, er det lagt til grunn at vernet etter Grunnloven § 97 er noe sterkere enn når forventningene bare bygger på eksisterende lovgivning. Det har imidlertid vært en utvikling i synet på hva som er grunnlovsstridig tilbakevirkning på kontraktrettens område. Det tradisjonelle prinsippet om at kontraktsforhold skal bedømmes etter lovgivningen ved kontraktsinngåelsen, gjelder i dag bare med nokså sterke reservasjoner, se Andenæs: Statsforfatningen i Norge (8. utgave Oslo 1998) s. 414 flg.

Når det gjelder stillingsvern i arbeidsforhold, viser vi til at arbeidsgiverens oppsigelseskompetanse på 1900-tallet ble gradvis innsnevret gjennom en rekke lovvedtak, uten at dette ble ansett som grunnlovsstridig i forhold til eksisterende arbeidsforhold. Lovgivningen gir også eksempler på at en har redusert stillings- eller lønnsvernet for større eller mindre grupper av arbeidstakere, uten at Grunnloven § 97 har vært ansett som noe hinder.

Lovavdelingen antar derfor  at lovgiveren i vid utstrekning kan endre lovgivning som regulerer rettigheter og plikter i arbeidsforhold også med virkning for bestående arbeidsforhold, når dette er saklig begrunnet i samfunnsmessige hensyn. Spørsmålet er om det foreligger spesielle hensyn i saken her som gjør at Grunnloven § 97 likevel er til hinder for den aktuelle lovendringen.

4.            Yrkesbefalet har gjennom lovgivningen i meget lang tid hatt et særlig sterkt vern mot oppsigelse. Særstillingen i dag er delvis historisk betinget, men har også sammenheng med den særlige ansettelsesformen, de hyppige organisasjonsendringene og det utvidete beordringssystemet befalet er underlagt. Det spesielle stillingsvernet er altså til en viss grad en kompensasjon for den fleksibiliteten arbeidsgiveren har. Det vises til fremstillingen i Ot.prp. nr. 64 (1976-77). Det kan ikke utelukkes at enkelte kan ha lagt vekt på det særlig sterke vernet ved valg av karrierevei. Yrkesbefalet kan iallfall ha hatt forventninger, med grunnlag i ansettelsesavtalen og det omkringliggende lovverket, om at det ikke skjer vesentlige endringer i oppsigelsesreglene. Disse forventningene kan i neste omgang ha ført til at befalet har innrettet seg etter dagens regelverk, særlig på grunn av den langsiktige karakteren av kontraktene og at den enkeltes økonomiske livsgrunnlag er knyttet til arbeidsavtalen. Dette kan imidlertid ikke alene være nok til at Grunnloven § 97 gir dem et rettskrav på at det ved lov ikke skal skje endringer i ansettelsesforholdet med virkning fremover i tid.

5.     Ved vurderingen etter Grunnloven § 97 må det tas i betraktning hvor betydelig inngrepet i befalets rettigheter er. Grunnlaget for vurderingen må være en sammenlikning av befalets rettsstilling før og etter lovendringen.

Lovavdelingen bemerker at det ikke er spørsmål om å frata befalet økonomiske goder som er tilkjent dem på grunnlag av opptjening i form av ytt arbeidsinnsats eller liknende, slik som tilfellet for eksempel er ved opptjent pensjon. Konsekvensen av en oppsigelse er at rettighetene og pliktene som følger av arbeidsforholdet opphører med virkning for begge parter. Opptjente goder berøres ikke. Det tilsier større frihet for lovgiver til å vedta endringer.

Derimot vil lovendringen føre til at stillingene blir mer usikre enn i dag, og en oppsigelse kan føles som et meget vesentlig inngrep for dem som rammes. En eventuell lovendring vil innebære at arbeidsgiver kan si opp yrkesbefalet på et grunnlag som er artsforskjellig fra de grunnlagene som hittil har eksistert. Virkningen blir videre at kontraktsforholdet helt bringes til opphør – det er ikke bare tale om en viss omfordeling av rettigheter og plikter mellom partene. Opphøret kan dessuten skje etter ensidig bestemmelse fra en av kontraktspartene. Motparten har ingen avgjørende innflytelse på resultatet, idet adgangen til innskrenkninger, omorganiseringer og lignende ligger under arbeidsgiverens styringsrett. Isolert sett gjør dette tilbakevirkning betenkelig.

6.            Oppsigelsesreglene må imidlertid ses i sammenheng med andre regler til vern om tjenestemennenes stilling. Dette gjelder særlig tjenestemannslovens bestemmelser om rett til omplassering i § 13 nr. 1 – 4 og reglene om ventelønn, jf. § 13 nr. 6. Selv om kontraktsforholdet bringes til opphør, vil tjenestemannen i en lang rekke tilfeller få en ordning som økonomisk ikke stiller ham eller henne vesentlig dårligere enn om det tidligere arbeidet var i behold, dersom tjenestemannen velger å benytte seg av tilbudene.

Etter det vi forstår, er det dessuten en sentral målsetting å unngå oppsigelser så langt det er mulig. Det er derfor etablert en rekke tiltak som skal stimulere til frivillig avgang, se redegjørelsen i St. meld. nr. 31 (1993-94) punkt 6 og St. meld. nr 22 (1997-98) punkt 8.

Lovavdelingen har ikke gått gjennom ordningene i detalj. I den grad ordningene styrker befalets stilling ved oppsigelse, vil de være argumenter for at endringen av oppsigelsesreglene er forenlige med Grunnloven § 97. Dette gjelder særlig dersom den enkelte har rettskrav på ytelsene.

7.     Ut fra innrettelseshensynet må det videre legges vekt på hvor plutselig befalet rammes av lovendringen gjennom oppsigelse. Det vil være lettere å akseptere en i og for seg vidtgående omlegging av kontraktsforholdet dersom kontraktsparten får tid til å forberede seg på konsekvensene av endringen. Et sentralt poeng her er at lovendringen ikke i seg selv vil føre til oppsigelser. Gjennom en smidig praktisering av oppsigelsesreglene kombinert med tiltakene som er beskrevet ovenfor, kan man sikre at den enkelte får en viss tid og mulighet til å forberede seg på at ansettelsesforholdet opphører, ut over det som følger av alminnelige regler om oppsigelsestid mv.

Det forholdet at yrkesbefalet ikke stilles på ”bar bakke” ved en eventuell oppsigelse, og at den enkelte kan gis en viss tid på å forberede seg på slikt opphør, er etter Lovavdelingens syn vesentlige argumenter som taler for å godta en overgang til tjenestemannslovens regler.

8.     I vurderingen må det også telle med at kontraktsforholdene etter en eventuell lovendring i seg selv ikke fremstår som klart ubalanserte. En eventuell endring innebærer at yrkesbefalet underlegges de alminnelige reglene om oppsigelse av statstjenestemenn, og dermed stilles på like fot med andre statsansatte. Reglene anses å innebære et rimelig kompromiss mellom hensynet til trygghet for arbeidstakeren og arbeidsgivers behov for fleksibilitet og styring, tilpasset dagens samfunnsforhold. Dette er i seg selv et betydelig argument for at ordningen er forenlig med Grunnloven § 97, selv om det særlige stillingsvernet for befalet til en viss grad skal kompensere for b.la. den vidtgående beordringsadgangen.

9.     Det må likevel etter vårt syn foreligge et reelt lovgivningsmessig behov for at såpass vidtgående endringer i oppsigelsesreglene som det her er tale om, skal stå seg.

I materialet som vi har hatt tilgjengelig, gjøres det i liten grad konkret rede for hvor stort behovet for endringer i oppsigelsesreglene er sammenliknet med alternative løsninger, herunder frivillig avgang, førtidspensjonering mv. Dersom Forsvarsdepartementet skulle ønske å foreslå en lovendring som antydet, bør behovet for og virkningene av endringen klarlegges noe nærmere i proposisjonen. Om Stortinget på et slikt grunnlag kommer til at lovendringen er ønskelig ut fra en politisk vurdering, og bygger på at den er akseptabel i forhold til Grunnloven § 97, vil lovendringen neppe bli satt til side av domstolene.

10.            Lovavdelingen antar etter dette at Grunnloven § 97 ikke er til hinder for at yrkesbefal underlegges reglene i tjenestemannsloven §§ 9 og 10 nr. 1 om oppsigelse på grunn av omorganiseringer, rasjonaliseringer og driftsinnskrenkninger, forutsatt at et reelt behov for lovendringen kommer klart frem. Slik tilbakevirkning vil ikke generelt være ”sterkt urimelig eller urettferdig”. Hvis reglene praktiseres hensynsfullt (se punktene 3.5.6 og 3.5.7 ovenfor), antar vi at det heller ikke i enkelttilfeller vil oppstå problemer i forhold til Grunnloven § 97.