§ 22-17 - Erstatning fra folketrygden for rentetap

Saksnummer: 1999/1269 E EB

Dato: 27.05.1999

  

Erstatning fra folketrygden for rentetap

Vi viser til brev 21 januar 1999. Vi beklager at svar foreligger først nå.

1. Spørsmålet gjelder forståelsen av bestemmelsen i den tidligere folketrygdloven § 14-9 femte ledd siste punktum om at renter ikke tilstås ved etterbetaling av trygdeytelser.

§ 14-9 femte ledd hadde følgende ordlyd:

«Begrensningsreglene i denne paragraf (merknad: som gjaldt begrensninger i retten til etterbetaling) gjelder ikke dersom den trygdede tidligere har framsatt krav om vedkommende ytelse og dette krav helt eller delvis er avslått ved en feil fra trygdens organer eller som følge av ufullstendige eller misvisende opplysninger fra noen annen enn den trygdede og som han selv ikke har gitt foranledning til. I slike tilfelle skal etterbetaling skje fra det tidspunkt ytelse skulle ha vært gitt hvis kravet var blitt godkjent første gang det ble satt fram. Renter tilstås ikke (understreket her).»

§ 14-9 femte ledd siste punktum er videreført i § 22-17 første ledd i den nye folketrygdloven, som har følgende ordlyd:

«Trygden gir ikke renter ved etterbetaling av trygdeytelser.»

De øvrige bestemmelsene i § 14-9 femte ledd er videreført gjennom den nye loven § 22-14 fjerde ledd.

Spørsmålet som foreligger, er om bestemmelsene om at det ikke ytes renter, også utelukker kompensasjon for rentetap på grunnlag av alminnelige erstatningsrettslige regler. I og med at bestemmelsen i den nye folketrygdloven § 22-17 første ledd er ment som en ren videreføring av tidligere lov § 14-9 femte ledd siste punktum, antar vi at spørsmålet må besvares på samme måte i forhold til den gamle og nye folketrygdloven.

Formuleringen av § 14-9 femte ledd bygget på Sosialkomiteens behandling av Ot prp nr 17 (1965-66). Tillegget «Renter tilstås ikke» ble føyd til under komitebehandlingen. I Innst O VIII (1965-66) s 52 heter det:

«Tilføyelsen av setningen «Renter tilstås ikke» er gjort etter forslag fra Rikstrygdeverket med tilslutning av departementet. Tilføyelsen er begrunnet med at spørsmålet om det skal regnes med renter i praksis har medført tvil og prosedyre og at det bør avklares i lovteksten. Departementet har uttalt at det er enig med Rikstrygdeverket i at renter ikke bør ytes ved etterbetaling. Komitéen slutter seg til forslaget.»

Spørsmålet om det bør ytes renter ved etterbetaling av trygdeytelser, ble drøftet av Trygdelovutvalget i NOU 1990: 20. Utvalget uttalte (s 699):

«Så vidt utvalget kjenner til har det ikke vært noen generell drøftelse her i landet om det bør ytes renter ved etterbetaling av trygdeytelser. I forarbeidene til folketrygdloven er det bare Innst. O. VIII for 1965-66 som nevner rentespørsmålet. Vi viser til sitatet ovenfor. Det er bare Finland blant de nordiske landene som har etablert en ordning med renter ved forsinket utbetaling av trygdeytelser (drøysmålsrente) […]

Utvalget mener det bør vurderes å gi renter ved etterbetaling av trygdeytelser også hos oss. På formuerettens område kan en fordringshaver kreve morarenter når krave ikke innfris ved forfall. Vi viser til lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling. En tilsvarende ordning på trygderettens område vil imidlertid få store samfunnsøkonomiske konsekvenser, og det ligger utenfor dette utvalgs mandat å foreslå endringer i gjeldende rett på dette området. Utvalget har derfor bare nøyd seg med å peke på spørsmålet.

[…]

Utvalget vil nevne at det følger av alminnelige obligasjonsrettslige prinsipper at renter bare kan kreves når det foreligger hjemmel i lov, avtale eller en fast etablert sedvane. Formelt sett skulle det derfor være unødvendig å lovfeste en bestemmelse om at renter ikke tilstås. Utvalget er likevel kommet til at det ut fra informasjonshensyn bør tas inn en uttrykkelig lovbestemmelse om renter i utkastet her.»

Trygdelovutvalget foreslo etter dette den formulering som er benyttet i § 22-17.

I Ot prp nr 29 (1995-96) ble utvalgets forslag videreført uten ytterligere kommentarer. I Innst O nr 46 (1998-99) tok Sosialkomiteen opp rentespørsmålene og uttalte følgende (s 28):

«Komiteen er enig med Trygdelovutvalget i at det bør vurderes å gi renter ved etterbetaling av trygdeytelser, slik det fremgår på side 698/699 i NOU 1990:20. Dette bør særlig vurderes i de tilfeller forsinkelsen skyldes feil eller forsinkelser fra trygdeverkets side. Komiteen vil ikke foreslå en slik vidtgående endring her, men ber om at departementet ser nærmere på denne problemstillingen og kommer tilbake til Stortinget med sak om dette.»

Sosial- og helsedepartementet opplyser at det nå er satt ned en arbeidsgruppe for å vurdere om det bør innføres renteplikt i trygdesaker.

2. Etter vårt syn bør drøftelsen deles inn i to hovedspørsmål:

I hvilken utstrekning ville det, dersom man ser bort fra bestemmelsene om at det ikke foreligger plikt til å yte renter, foreligge krav på erstatning for rentetap etter alminnelige erstatningsrettslige regler?

Avskjærer bestemmelsene om at det ikke foreligger plikt til å yte renter i tidligere folketrygdlov § 14-9 femte ledd siste punktum og nåværende lov § 22-17 første ledd, krav som ellers ville foreligge etter alminnelige regler?

a) Erstatning for rentetap etter alminnelige regler

Et vedtak om pensjonsutbetaling må regnes som ugyldig så langt utbetalingene fastsettes lavere enn det loven krevde. Erstatning for tap som oppstår, må derfor vurderes etter reglene om erstatningsansvar for ugyldige forvaltningsvedtak.

Det bør understrekes her at spørsmålet her utelukkende gjelder rentedekning i tillegg til selve pensjonsytelsen. Retten til etterbetaling i de tilfellene det er tale om her, følger av folketrygdloven, og det oppstår ikke noe spørsmål om erstatning for disse ytelsene. Krav om erstatning for andre tapsposter vil ikke bli drøftet her.

I teorien har det til dels vært avvikende oppfatninger om hvordan ansvarsgrunnlaget for tap som følge av ugyldige forvaltningsvedtak skal utformes. Enkelte har hevdet at det offentlige kun er ansvarlig ved uaktsomhet. Andre har hevdet at ansvaret er objektivt, se om de forskjellige synspunkter Eckhoff/Smith: Forvaltningsrett (6 utg, Oslo 1997) s 600. Etter Høyesteretts uttalelser i dommen referert i Rt 1997 s 343 flg (på s 360) må det antas at det ikke generelt gjelder noe objektivt erstatningsansvar for ugyldige forvaltningsvedtak. Vi finner ikke grunn til å gå nærmere inn på disse spørsmålene her. Det er uansett på det rene at dersom uriktig trygdevedtak skyldes at det er utvist uaktsomhet fra trygdemyndighetenes side, vil det foreligge ansvarsgrunnlag.

Selv om det foreligger ansvarsgrunnlag, er det likevel ikke opplagt at et rentetap kan erstattes. Norsk rett har tradisjonelt vært tilbakeholden med å tilkjenne rentetapserstatning uten positiv hjemmel i lov eller avtale, jf Krüger: Pengekrav (1984) s 396 og NOU 1974: 54 Renter ved forsinket betaling m v s 21-26. Rettspraksis som gir renter på erstatningsgrunnlag er visstnok begrenset til tilfeller hvor også kapitalbeløpet er et erstatningskrav, hvilket ikke vil være tilfellet i disse sakene. Tendensen de senere årene har likevel gått i retning av å ville anerkjenne rentetap på linje med andre erstatningsposter, se Bergsåker: Pengekravsrett (1994) s 83 og NOU 1974: 54 s 25-26. Det finnes imidlertid etter det vi er kjent med, ikke noen nyere dom som avklarer spørsmålet.

b) Betydningen av bestemmelsene i tidligere folketrygdlov § 14-9 femte ledd og nåværende lov § 22-17 første ledd

Formuleringene i en tidligere folketrygdloven § 14-9 femte ledd og i nåværende lov § 22-17 første ledd knytter seg til renter. Ordlyden gir ikke noe klart svar på bestemmelsene også avskjærer erstatning for rentetap.

For å se det slik at også erstatning er omfattet, taler den funksjonelle likheten det i praksis er mellom et ordinært rentekrav og et krav på erstatning for rentetap

Dekning av renter kan flere ulike formål, se Bergsåker: Pengekravsrett (1994) s 49:

a) gi kreditor vederlag for avståelsen av kapitalen

b) være en risikopremie for debitors evne og vilje til å gjøre opp for seg

c) gi kompensasjon for fall i pengeverdien

Av disse elementene vil punkt b, risikopremie, ha liten betydning ved ufrivillig avståelse av kapital, som det er tale om i disse tilfellene. Elementene under a og c vil derimot inngå i kompensasjonen enten det er tale om en rentedekning (forsinkelsesrente) eller om erstatning for rentetap. Den eneste forskjellen vil være at forsinkelsesrente utbetales etter en fast sats, mens erstatning utbetales etter en individuell erstatningsutmåling. Ved krav om rentetapserstatning vil vederlaget for avståelsen, punkt a, være det eventuelle faktiske tapet kreditor er påført, f eks ved at han eller hun har måtte låne midler og dermed er påført renteutgifter.

Det vil etter dette være en nær sammenheng mellom rentekrav og krav på erstatning. Forsinkelsesrenter kan langt på vei ses som erstatning for et normaltap. Dette illustreres også ved utformingen av forsinkelsesrenteloven, som gjelder på formuerettens område, se bl a loven § 3 tredje ledd.

Det kan hevdes at renter normalt tilkjennes på et objektivt grunnlag, dvs uten at det er nødvendig å påvise uforsvarlig opptreden fra trygdemyndighetenes side. Ut fra dette kan det hevdes at det må ligge utenfor avskjæringsreglene å regulere de tilfellene hvor det er utvist uaktsomhet fra trygdemyndighetene.

På den annen side knytter bestemmelsene seg direkte til feil fra trygdens organer, se formuleringen av tidligere lov § 14-9 femte ledd og nåværende lov § 22-14 fjerde ledd. Slik «feil» vil i det fleste tilfeller være menneskelige feil. Når det foreligger en menneskelig feil, vil man ofte også kunne konstatere at det er utvist uaktsomhet, enten fra bestemte enkeltpersoner eller gjennom såkalte anonyme eller kumulative feil. Etter vårt syn lar det seg dermed vanskelig hevde at avskjæringsreglene må forstås slik at de generelt ikke omfatter tilfeller der det er utvist uaktsomhet.

Som det er påpekt ovenfor, har norsk rett tradisjonelt vært tilbakeholden med å tilkjenne rentetapserstatning uten positiv hjemmel i lov eller avtale. Dette må etter vårt syn også være av betydning for tolkningen av de aktuelle bestemmelsene. Så langt man har bygget på et slik utgangspunkt, har det ikke foreligget noe oppfordring til å presisere særskilt i loven at heller ikke rentetapserstatning skal kunne kreves. Etter vår vurdering kan man dermed ikke bygge på at utformingen av den tidligere folketrygdloven var basert på en bevisst avgrensning av rentebegrepet i forhold til rentetapserstatning.

Også i forbindelse med vedtakelsen av den nye folketrygdloven synes det tradisjonelle utgangspunktet lagt til grunn. Trygdelovutvalget bygget i sin utredning, se sitatet fra NOU 1990: 20 ovenfor, på at renter bare kan kreves når det foreligger særskilt hjemmel. Uttalelsene fra Trygdelovutvalget tyder ikke på at utvalget har sett noen mulighet for at man i stedet for ordinære renter skulle kunne gi rentetapserstatning. Heller ikke uttalelsene fra Sosialkomiteen i Innst O nr 46 (1998-99) tyder på at man har sett noen mulighet for dette. Trygdelovutvalget viser til at en renteordning vil få «store økonomiske konsekvenser» og Sosialkomiteen betegner en slik ordning som en «vidtgående endring». Disse formuleringene ville ha liten mening dersom det allerede skulle eksistere en rett til rentetapserstatning.

Vår vurdering er etter dette at dersom en slik sak skulle komme for domstolene, vil det neppe bli lagt til grunn at det eksisterer en rett til rentetapserstatning uavhengig av lovbestemmelsene som avskjærer rett til renter. Selv om den generelle utviklingen synes å gå i retning av å anerkjenne rentetap på linje med andre erstatningsposter, og selv om erstatning for rentetap kan fremstå som rimelig i det konkrete tilfellet, vil vi anta at domstolene vil se det slik at det må være opp til lovgiver å utforme regler på dette området. Det vil i denne forbindelse også kunne vises til uttalelsene fra Trygdelovutvalget og Sosialkomiteen, herunder uttalelsene om de økonomiske konsekvensene av en eventuell innføring av renteplikt, og til at en utredning av spørsmålene er igangsatt.

Slik bestemmelsen i den tidligere folketrygdloven § 14-9 femte ledd siste punktum var utformet, knyttet denne seg til tilfeller der et krav helt eller delvis er avslått ved en feil. Den nye loven § 22-17 første ledd kan ikke antas å avskjære rentekrav i større utstrekning enn det som gjaldt tidligere. Bestemmelsene omfatter således tilfeller der det foreligger feil ved et vedtak som går ut på helt eller delvis å nekte utbetaling. Reglene avskjærer ikke rett til rentetapserstatning der manglende trygdeutbetaling har andre årsaker. Dette kan f eks være feil eller forsømmelser i forbindelse med selve utbetalingen av stønad. F eks antok vi i Lovavdelingens uttalelse 801/92 E (12 mai 1992), som gjaldt en trygdesjefs underslag av pensjonsutbetalinger, at det forelå rett til forsinkelsesrenter etter forsinkelsesrenteloven. Generelt må det kunne antas et manglende trygdeutbetaling som skyldes en forsettlig urettmessig handling fra en trygdefunksjonærs side, vil falle utenfor lovens formulering «avslått ved en feil».

I tilfeller der det foreligger uaktsomhet knyttet til innholdet i et vedtak, er det etter vårt syn vanskelig å finne rettslig grunnlag for å skille mellom ulike former for feil eller ulike grader av uaktsomhet. Slike grensedragninger bør utvilsomt vurderes ved utformingen av eventuelle fremtidige renteregler, men de kan etter vårt syn ikke være avgjørende slik lovbestemmelsene er utformet i dag.