§ 23 - Administrasjonssjefens og ordførerens møte- og talerett i eiendomsskattenemnder

Brevdato: 3. april 2018

Spørsmål om administrasjonssjefens og ordførerens møte- og talerett i eiendomsskattenemnder

Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) viser til din e-post 6. mars 2017 om administrasjonssjefens møte- og talerett i eiendomskattenemndene, og videre til KMDs brev 15. mars 2017 hvor din henvendelse ble videresendt til Finansdepartementet (FIN) for ytterligere oppfølging. Videre vises til e-postkorrespondanse 2. mars 2018 hvor du blant annet ber om at ordførerens møte- og talerett i slike nemnder også omtales i departementets brev.

FIN har i brev 29. november 2017 gitt sitt syn på saken, og framholder blant annet at hvorvidt administrasjonssjefen har møte- og talerett i nemndene er et spørsmål som i all hovedsak løses gjennom en tolkning av kommuneloven § 23 nr. 3. Derfor mener FIN at KMD er nærmest til å besvare henvendelsen. Ut ifra fra FINs brev, legger KMD til grunn at eiendomsskatteloven ikke har egne bestemmelser om administrasjonssjefens møte- og talerett, og at det er hovedregelen i kommuneloven som avgjør spørsmålet. Brevet fra FIN følger for ordens skyld som vedlegg.

Kommuneloven § 23 nr. 3 gir administrasjonssjefen, enten direkte eller gjennom en av sine underordnede, møte- og talerett i alle kommunale folkevalgte organer bortsett fra kontrollutvalget. Tilsvarende gir kommuneloven § 9 nr. 4 ordføreren møte- og talerett i alle folkevalgte organer bortsett fra kommune- og fylkesråd og organer under disse. Ordføreren kan også la et annet medlem av kommunestyret eller fylkestinget representere seg.

Det er på det rene at kommunelovens begrep "folkevalgte organ" i utgangspunktet omfatter alle organer hvor medlemmene er valgt av folkevalgte, og det er ikke et krav om at medlemmene må være direkte valgt av folket. Eiendomsskattenemnder kan dermed være folkevalgte organer selv om medlemmene ikke sitter i kommunestyret eller må anses som typisk "kommunepolitikere". Etter kommuneloven og forvaltningsloven vil faste utvalg og klagenemnder normalt være slike folkevalgte organer, se blant annet Overå/Bernt, Kommuneloven med kommentarer (6. utg.) side 501, note 789 i Norsk Lovkommentar til forvaltningsloven § 28 (Bernt) på rettsdata.no og Grimstad/Halvorsen, Forvaltningsloven i kommunene side 59 og 475.

Spørsmålet blir således om det er noe særskilt som tilsier at nemnder i eiendomsskattesaker ikke er folkevalgte organer likevel. KMD kan ikke se at verken kommuneloven eller eiendomsskatteloven har føringer om at det skal være unntak fra regelen om administrasjonssjefens eller ordførerens møte- og talerett.

KMD kan ikke se å ha tatt konkret stilling til forholdet mellom kommuneloven § 23 og eiendomskatteforvaltningen tidligere, men tilstøtende spørsmål har vært vurdert. I brev 21. januar 2010 la KMD til grunn at kommunens behandling av saker etter eiendomsskatteloven, inkludert behandlingen i sakkyndige nemnder og sakkyndige ankenemnder, anses som en del av kommunens forvaltning etter kommuneloven § 77 nr. 1. Dette var i forbindelse med spørsmålet om kommunens kontrollutvalg hadde hjemmel til å føre løpende tilsyn og kontroll med eiendomskattebehandlingen i kommunen. Dette taler for at nemnder opprettet for å behandle saker etter eiendomsskatteloven, kan være folkevalgte organer i kommunelovens forstand.

Hvordan valget av klagenemnder for eiendomsskatt skal foregå, ble også slått fast i Ot.prp. nr. 39 (1986–1987) på side 64-65, hvor det vises til at slike nemnder er kommunale og at "kommunelovens alminnelige regler bør gjelde om valg m.v." Dette taler for at eiendomsskattenemnder skal være folkevalgte organer. I samme retning trekker det at KS i veilederen Myndighet og oppgavefordeling i eiendomskattesaker på side 3 skriver at eiendomsskattenemnder er kommunale særlovsorganer hvor "valg og oppnevning skjer etter reglene i kommuneloven", og veilederen synes å vise til nemnder etter både § 8A-3 og 20.

Eiendomsskatteloven synes å operere med flere ulike typer nemnder. Det administrative ansvaret for å skrive ut eiendomsskatten gjøres av eiendomsskattekontoret, som er en del av kommunen og kommunens administrasjon og således ingen nemnd. Det følger imidlertid av eiendomsskatteloven § 8 A-3 nr. 4 at kommunestyret kan utnevne en sakkyndig nemnd til å fastsette taksten på grunnlag av forslag fra "tilsette synfaringsmenn". Når det er kommunestyret som utnevner en slik nemnd, og man må følge kommunelovens regler om valg av folkevalgte organer, tilsier dette som antydet at slike nemnder er et folkevalgt organ.

Eiendomsskatteloven § 20 åpner for at klager som kommunen velger ikke å ta til følge, skal behandles av en nemnd valgt av kommunestyret. Denne nemnda kan være en egen nemnd opprettet for dette formålet, eller det kan være en annen kommunal nemnd. En slik klagenemnd valgt av kommunestyret, vil etter ordinære kommunalrettslige regler være et folkevalgt organ.

En eiendomskatteklagenemnd, som er valgt av kommunestyret etter de reglene som gjelder for opprettelsen av faste utvalg i kommuneloven § 10 og valgbarhetsreglene i § 14, må anses som et folkevalgt organ i relasjon til § 23 nr. 3 og § 9 nr. 4. Dersom klagen skal behandles av kommunens eksisterende klagenemnd, er det vanskelig å se at nemnda ikke skal være omfattet av møte- og taleretten. Administrasjonssjefens møte- og talerett bør ikke avhenge av om kommunestyre velger en egen nemnd til å behandle klagene, eller at det er en annen eksisterende nemnd som behandler klagen.

Bestemmelsen i eiendomsskatteloven § 21 om at formannskapsmedlemmer ikke kan være medlem av eiendomskattenemnder, tilsier at medlemmer av slike nemnder kan være kommunestyremedlemmer eller andre direkte eller indirekte folkevalgte. KMD mener at hvordan loven legger opp til at sammensetningen kan være i slike nemnder, underbygger utgangspunktet om at slike nemnder må sies å være folkevalgte organer.

FIN viser i brevet 28. november 2017 blant annet til uttalelser i Prop. 112 L (2011–2012) om klageorganers uavhengighet i eiendomsskattesaker. KMD mener disse uttalelsene ikke er avgjørende for spørsmålet om administrasjonssjefens møte- og talerett, og kan ikke se at uavhengigheten eller den faglige integriteten til nemndene påvirkes av at administrasjonssjefen har møte- og talerett. Det samme må sies å gjelde for ordførerens møte- og talerett og de hensyn som ligger bak kommuneloven § 9 nr. 4. Administrasjonssjefens møte- og taleretten gjelder i alle kommunale folkevalgte organer unntatt kontrollutvalget, og det vanskelig å se at dette kan bidra til å så tvil om selvstendigheten til for eksempel et fast utvalg for plansaker, formannskapet eller andre klagenemnder. Administrasjonssjefen vil uansett måtte sies å ha møte- og talerett i andre organer som behandler saker knyttet til eiendomsskatten, se eiendomsskatteloven §§ 3, 7 og 10.

Departementet minner også om at det kun er en rett, men ikke plikt, administrasjonssjefen og ordføreren har. Den generelle møte- og taleretten henger sammen med administrasjonssjefens øverste ansvar for kommunens administrasjon og plikt til å sørge for at saker som legges fram for folkevalgte organer er forsvarlig utredet og at vedtak som fattes i organene blir iverksatt. All den tid forvaltningen av eiendomsskatten er et kommunalt anliggende hvor utskriving og innkreving gjøres av kommunen, mener departementet det er vanskelig å finne tilstrekkelig tungtveiende holdepunkter for å fravike hovedreglene om saksbehandlingen, som møte- og taleretten er en del av, i kommunene.

KMD har på denne bakgrunn kommet til at kommuneloven gir både administrasjonssjefen og ordføreren møte- og talerett i eiendomsskattenemnder, ettersom nemdene er å anse som folkevalgte organer i kommunelovens forstand.

Avslutningsvis viser KMD til Prop. 46 L (2017–2018) med forslag til ny kommunelov. I forslaget til § 5-1 andre ledd bokstav m heter det at kommunale folkevalgte organer hjemlet i særlov skal anses for å være folkevalgte organer i kommunelovens forstand. Departementet viser på side 54 blant annet til at kommunale organer hjemlet i særloven også er inkludert i begrepet folkevalgte organer i kommuneloven. Opplistingen i § 5-1 andre ledd skal altså innebære en avklaring av hva som er folkevalgte organer. Administrasjonen er ikke omfattet av paragrafen, så uavhengig av denne kan administrasjonen oppnevne administrative organ som ikke anses for folkevalgte organ, se side 358 i proposisjonen.

Kommunedirektøren (forslagets nye tittel på administrasjonssjefen) er i § 13-1 femte ledd gitt møte- og talerett i alle kommunale folkevalgte organer med unntak av kontrollutvalget. Ordføreren er i § 6-1 tredje ledd gitt møte-, tale- og forslagsrett i alle folkevalgte organer unntatt kommuneråd og fylkesråd og organer unntatt dem. Ordførers rett er altså foreslått utvidet til også å være en forslagsrett, men forslagsretten gjelder ikke i kontrollutvalget. Organene som omfattes av bestemmelsen skal imidlertid være de samme som før, og ordføreren kan fortsatt la et annet medlem av kommunestyret eller fylkestinget representere seg.

Med hilsen
Siri Halvorsen (e.f.)
avdelingsdirektør

Edvard Thorolf Aspelund
seniorrådgiver

Kopi: Finansdepartementet