§ 23-8 - Departementets tolkingsuttalelse om personlig ansvarsrett som selvbygger, jf. pbl. § 23-8 andre ledd og SAK §§ 6-8 og 12-1

Vi viser til henvendelse av 16.04.2016. I henvendelsen ønsker Oslo kommune, Plan- og bygningsetaten en uttalelse om hvilke krav som stilles for personlig ansvarsrett som selvbygger. Henvendelsen har sin bakgrunn i Fylkesmannen i Oslo og Akershus sitt vedtak av 08.03.2016 hvor fylkesmannen opphevet kommunens avslag på søknad om personlig ansvarsrett som selvbygger. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

Departementet er øverste bygningsmyndighet med ansvar for plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter, og gir generell veiledning og fortolkning om hvordan plan- og bygningslovgivningen er å forstå.

Innledningsvis vil vi kort gjengi hovedtrekkene i ansvarsrettsystemet og gjeldende regelverk:

Ansvarsrettsystemet er en sentral bærebjelke i bygningslovgivningen, og ble innført ved endringer av plan- og bygningsloven, iverksatt 1. juli 1997. Systemet er videreført i ny lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven), iverksatt 1. juli 2010. Hovedregelen er at det offentligrettslige ansvaret skal plasseres og ligge hos de foretakene som utfører arbeidet, herunder ansvarlig søker, ansvarlig prosjekterende og ansvarlig utførende.

Plan- og bygningsloven (pbl.) § 23-8 andre ledd åpner for at departementet kan gi forskrift om at tiltakshaver kan bygge egen bolig og fritidsbolig, og om ansvarsregler og dokumentasjon. Slike regler er gitt i byggesaksforskriften (SAK10) §§ 6-8 og 12-1. Det er viktig å presisere at SAK10 § 6-8 er en unntaksregel i forhold til ansvarsrettsystemet.

Det følger av SAK10 § 6-8 første ledd (selvbyggerbestemmelsen) :

"Kommunen kan godkjenne person for ansvarsrett som selvbygger av egen bolig eller fritidsbolig, uten hensyn til kravene til ansvarlige i kapitlene 9, 10 og 11, dersom personen sannsynliggjør at arbeidet godkjenningen gjelder vil bli utført i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven." (Våre understrekninger).

Videre følger det av annet ledd :

"Ansvarsrett kan gis for funksjonene søker, prosjekterende og utførende for fagområder i tiltaksklasse 1."

Det følger videre av SAK10 § 12-1 første til fjerde ledd (tiltakshavers ansvar):

"(…) Der tiltakshavers ansvar ikke videreføres til ansvarlige foretak, jf. plan- og bygningsloven § 23-1 andre ledd, har han ansvar for at søknad, prosjektering og utførelse er i samsvar med krav gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven. (…).

Der tiltakshaver er godkjent som selvbygger etter § 6-8, er han ansvarlig for de deler av tiltaket der det ikke benyttes foretak med selvstendig ansvarsrett (..). (Våre understrekninger).

Departementet bemerker:

Det fremgår av Ot. prp. nr. 39 (1993-1994) Om lov om endringer i Plan- og bygningsloven (i forbindelse med utredningen om innføring av ansvarsrettssystemet), og Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (byggesaksdelen), at det er en lang tradisjon i Norge for at mange ønsker å være selvbygger og gjøre en egeninnsats ved bygging av egen bolig eller fritidsbolig.

Gjennom årtier har det vært vanlig både ved bygging av egen bolig, fritidsbolig, påbygg/tilbygg eller gjennom ulike rehabiliterings- og renoveringsarbeider at egeninnsats har vært tiltakshavers "egenkapital" i forhold til å få gjennomført tiltaket. Egeninnsatsen kunne være uavhengig av egne faglige kvalifikasjoner i form av utdannelse og praksis, og var vel så ofte basert på familie og venners innsats og kompetanse.

Ved innføring av ansvarsrettsystemet i 1997 ønsket Stortinget at denne muligheten skulle videreføres. Det ble derfor fastslått at det fortsatt skulle være lov å være selvbygger.

I Ot. prp. nr. 39 (1993-1994), pkt. 3.1.2 om Tiltakshavere fremkommer det: "Forslaget vil ikke hindre mulighetene for egeninnsats/selvbygging. I den grad kvaliteten på arbeidet har offentlig interesse, dvs. berører sentrale krav i byggeforskriften, må egeninnsatsen følges av ansvarserklæring fra den som kan stå som ansvarlig. Ellers kan bygningsmyndighetene i hvert tilfelle vurdere tiltakshavers egne kvalifikasjoner. Vurderes disse som tilstrekkelig gode, eller arbeidet er av mindre offentlig betydning, bør de lokale bygningsmyndigheter kunne gi tiltakshaveren selv den tilstrekkelige godkjenning." (Våre understrekninger). Dette underbygger etter departementets mening at selvbyggeren har valg om han vil stå ansvarlig selv eller benytte medhjelpere.

Videre følger det av Ot. prp. nr. 45. pkt. 9.6.3, side 119 om rekkevidden av forskriftshjemmelen: "Det er tradisjon i Norge for å delta i arbeidet med å bygge sin egen bolig. Tiltakshaver kan etter gjeldende rett påta seg ansvarsrett innen en eller flere ansvarsfunksjoner ved bygging av bolig til eget bruk dersom tiltaket ligger innenfor laveste tiltaksklasse (klasse 1) og han kan sannsynliggjøre at tiltaket vil bli i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Dette medfører at tiltakshaver må dokumentere et visst kjennskap til regelverket, og vise at det brukes personer eller foretak med nødvendig fagkunnskap.

Departementet foreslår å videreføre denne adgangen i forskrift, jf. ny § 23-8 andre ledd. Forskriften kan i tillegg inneholde krav om at tiltakshaver skal la seg bistå av sakkyndige, eller at uavhengig kontroll skal benyttes der det er nødvendig i forhold til tiltakshavers fagkunnskap, hvem han benytter som hjelpere, og tiltakets kompleksitet. Dette kan for eksempel gjelde prosjektering og utførelse av plassering, grunnmur, våtrom og så videre. Tiltakshaver kan altså ha helt eller delvis ansvar for de forskjellige deler av sin egen bolig, for eksempel oppføring av grunnmur. Det skal også utferdiges ferdigattest på grunnlag av tiltakshavers egen kontrollerklæring." (Våre understrekninger).

Etter departementets syn innebærer dette at tiltakshaver kan påta seg ansvarsrett innen en eller flere ansvarsfunksjoner ved bygging av bolig til eget bruk, dersom tiltaket ligger innenfor tiltaksklasse 1, og at han kan sannsynliggjøre at tiltaket vil bli i samsvar med plan- og bygningslovgivningen. Det fremkommer også at tiltakshaver må dokumentere et visst kjennskap til regelverket, og vise til at det brukes personer eller foretak med nødvendig fagkunnskap. Det fremkommer derimot ikke at tiltakshaver selv må beherske et visst minimumsnivå av kunnskaper innen ett eller flere godkjenningsområder eller fagområder.

Av veiledningen til SAK10 § 6-8 fremkommer det innledningsvis at:

"Hvem som helst kan selv søke om å stå ansvarlig for byggearbeider på egen enebolig eller fritidseiendom.Byggearbeidet må være av liten kompleksitet og vanskelighetsgrad (tiltaksklasse 1) og gjelder funksjonene ansvarlig søker, prosjekterende og utførende. Vedkommende må i søknaden om byggetillatelse sannsynliggjøre at arbeidene vil bli utført i samsvar med plan- og bygningsloven, byggesaksforskriften, byggteknisk forskrift og gjeldende planer for byggeområdet. For å sannsynliggjøre dette, kan det for fagområder vedkommende selv ikke behersker, vises til at disse settes bort til andre, for eksempel et foretak. (…..) "(Våre understrekninger).

Videre fremkommer det i veiledningen til første ledd  (krav til selvbygger):

Selvbygger skal sannsynliggjøre at arbeidet vil bli tilfredsstillende utført. At selvbygger overfor kommunen søker om personlig ansvarsrett innenfor alle funksjoner, innebærer ikke at han må utføre samtlige arbeidsoppgaver selv. Forskriften er ikke til hinder for at selvbyggeren henter inn kompetanse på områder han selv ikke behersker. Det vesentlige er at arbeidsoppgavene blir gjennomført i henhold til regelverket. Forutsetningen er at selvbygger sannsynliggjør at arbeidet vil bli utført i samsvar med plan- og bygningsloven og underliggende regelverk.  Dette kan gjøres der tiltakshaver selv har kompetanse, har gode medhjelpere eller benytter kvalifisert foretak eller person.

Kravene i kapitlene 9 (Foretak og tiltaksklasser), 10 (Krav til kvalitetssikring) og 11 (Krav til utdanning og praksis)kommer ikke til anvendelse for en selvbygger (..). (Våre understrekninger).

Etter departementets syn er det således ikke noe i veien for at selvbyggeren henter inn kompetanse på områder han selv ikke behersker. Det vesentlige er at arbeidsoppgavene blir gjennomført i henhold til regelverket. Forutsetningen er at selvbygger sannsynliggjør at arbeidet vil bli utført i samsvar med plan- og bygningsloven og underliggende regelverk. Tilsvarende fremgår også av veiledningen til SAK10 § 12-1.

Selvbyggeren kan sannsynliggjør at arbeidet vil bli utført i samsvar med plan- og bygningsloven og underliggende regelverk på ulike måter; ved at tiltakshaver selv har kompetanse, har gode medhjelpere eller benytter kvalifisert foretak eller person. Dette fremgår også av søknadsblankett 5184 om søknad om personlig ansvarsrett som selvbygger. Selvbyggeren kan her sannsynliggjøre at tiltaket vil bli utført i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av plan- og bygningsloven, på følgende måter: 1. Egen utdannelse og/eller praksis, 2. Bruk av medhjelperes utdannelse og/eller praksis, eller 3. Bruk av innleid foretak.

Spørsmålet er da videre om tiltakshaver også har en rett til å bli godkjent som selvbygger, uten at han dokumenterer at han selv har kompetanse. Kommunen synes å legge til grunn at det uansett kreves at tiltakshaver skal fremlegge noe dokumentasjon for egen kompetanse i tillegg til at han/hun eventuelt også lar seg bistå av kvalifiserte personer eller foretak.

Av veiledningen til SAK10 § 6-8 kan det virke som det er ment å være et visst krav til tiltakshavers egen kompetanse. Vi viser til veiledningen hvor det er pekt på at selvbyggeren ikke må utføre samtlige arbeidsoppgaver selv. Dette kan imidlertid ikke uten videre forstås som at selvbyggeren må dokumentere at han har kompetanse og er nødt til å utføre noen arbeidsoppgaver selv. En eventuell slik forståelse må, slik departementet ser det, komme til uttrykk med større klarhet i forskriften eller i det minste i veiledningen til forskriften. Det er etter vårt syn ikke holdepunkter i selve loven eller forskriften for at selvbyggeren selv må inneha kompetanse. Hvis selvbyggeren derimot med basis i egen kompetanse ønsker å sannsynliggjøre at arbeidet godkjenningen gjelder vil bli utført i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven, vil egen kompetanse, herunder kurs/utdannelse, erfaring mv. måtte legges til grunn.

Departementet mener at intensjonen og formålet med bestemmelsen må tillegges avgjørende vekt ved tolkingen. Det sentrale med bestemmelsen er at personen sannsynliggjør at arbeidet godkjenningen gjelder for, vil bli utført i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven. Departementet viser også til at forskriftsbestemmelsen skal inneha nødvendig forutsigbarhet, sikre mest mulig lik praktisering i kommunene og redusere unødvendig grad av skjønn, og ikke minst ivareta legalitetsprinsippet.

Departementet vil også minne om at kommunen har anledning til å stille krav om uavhengig kontroll der de er usikre på om tiltakshaver kan sannsynliggjøre at tiltaket vil oppnå tilstrekkelig kvalitet. I tillegg skal det gjennomføres obligatorisk uavhengig kontroll etter SAK10 § 14-2 i samsvar med § 14-6 av fuktsikring ved bygging av våtrom i nye boliger, når dette arbeidet omfattes av plan- og bygningsloven § 20-1 første ledd bokstav a eller b, og med lufttetthet i nye boliger. Det samme gjelder for fritidsboliger med mer enn én boenhet.

Kommunen kan også etter en konkret vurdering av tiltaket stille krav om uavhengig kontroll for forhold som ikke faller inn under § 14-2, når det på grunnlag av planbestemmelser, forhåndskonferanse, søknadsbehandlingen eller ved tilsyn anses å foreligge forhold som gjør det nødvendig med kontroll på flere fagområder for å sikre kvalitet i det ferdige byggverket.

Oslo kommunes syn er etter departementets vurdering basert på en uriktig rettsoppfatning.

Oppsummering

Departementet legger til grunn at det kan gis godkjenning som selvbygger etter SAK10 § 6-8 dersom man sannsynliggjør at arbeidet godkjenningen gjelder vil bli utført i samsvar med bestemmelser gitt i eller med hjemmel i plan- og bygningsloven. Dersom man får hjelp av fagkyndige medhjelpere eller foretak, vil man selv kunne være ansvarlig for at plan- og bygningsloven med underliggende regelverk følges innen godkjenningsområdet. Det er etter dette ikke nødvendig at selvbyggeren selv har bygningsteknisk utdannelse eller kompetanse. Dette med mindre selvbyggeren ønsker å kun basere seg på egen kompetanse og erfaring.

Departementet vil presisere at det er et vilkår at tiltaket gjelder bolig- eller fritidsbolig til selvbyggers eget bruk, og at alle fagområdene ligger i tiltaksklasse 1.

Avslutningsvis gjør vi oppmerksom på at departementet har vært i kontakt med vår underliggende etat, Direktoratet for byggkvalitet (DiBK) som deler departementets syn. Departementet vil bidra til at veiledningen blir i tråd med departementets tolking.