§ 25 - Tolkning av kommuneloven § 25 - partssammensatte utvalg

Saksnummer: 2006/03479 EO ATV/BS

Dato: 17.11.2006

 

Tolkning av kommuneloven § 25 – partssammensatte utvalg

Vi viser til brev 21. april 2006 fra Kommunal- og regionaldepartementet, hvor det bes om vårt syn på tolkningen av kommuneloven § 25 nr. 1 første punktum, jf. annet punktum. Spørsmålet er særlig hvilken frihet loven gir til å avtale ordninger som på enkelte punkter avviker fra lovens normalordning, men hvor det likevel kan være tvilsomt om den har karakter av å være en annen ordning enn lovens egen ordning med administrasjonsutvalg.

Kommuneloven § 25 nr. 1 første punktum oppstiller et utgangspunkt om at alle kommuner skal ha ett eller flere partssammensatte utvalg, som i loven er gitt den særskilte betegnelsen ”administrasjonsutvalg”. Ordningen ble foreslått av departementet i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) på bakgrunn av høringsrunden og innført ved kommuneloven 1992. Kommunelovutvalget foreslo i NOU 1990: 13 ikke noen slik ordning. Hovedbegrunnelsen for å lovfeste et slikt særskilt organ var hensynet til de ansattes mulighet til medvirkning. Medvirkningen gjelder – som angitt i loven – ved ”behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte”. Før kommuneloven var tilsvarende medvirkningsordninger forankret i kollektivavtaler alene.

Administrasjonsutvalget regnes, når det opprettes i samsvar med lovens egne regler for dette, som ett av kommunens faste utvalg, selv om det er av noe spesiell karakter. Det er også forutsatt i kommuneloven § 25 nr. 4, som legger opp til at lovens regler om faste utvalg som utgangspunkt gjelder. Ved at administrasjonsutvalget regnes som et fast utvalg, legger loven opp til at politisk valgte representanter – og ikke administrasjonen – ivaretar arbeidsgiverrollen så langt administrasjonsutvalgets oppgaver strekker seg. Loven oppstiller i § 25 nr. 2 og nr. 3 enkelte avvikende regler for administrasjonsutvalget sammenlignet med faste utvalg ellers.

Det opprinnelige forslaget i Ot.prp. nr. 42 (1991–92) innebar at en ordning med ett eller flere administrasjonsutvalg skulle være obligatorisk. Under behandlingen i Stortinget ble ordningen gjort fravikelig, ved at stortingskomiteen tilføyde ordene ”med mindre partene avtaler at slike saker skal behandles på en annen måte”. Begrunnelsen for denne endringen er temmelig knapt beskrevet i Innst. O nr. 95 (1991–92) og i St.forh. (1991–92) s. 1017. I Ot.prp. (1995–96) s. 27 er det vist til at bakgrunnen for tilføyelsen var ”at enkelte kommuner og fylkeskommuner ønsket at administrasjonsledelsen skulle ivareta arbeidsgiverrollen”. I praksis ble adgangen til å fravike lovens normalordning forstått slik at et flertall av de ansattes organisasjoner ikke kunne påtvinge et mindretall en ordning som avvek fra den lovfestede. Departementet så det som uheldig at loven dermed begrenset den adgangen partene ellers ville hatt til å avtalefeste samarbeidsordninger, jf. Ot.prp. nr. 58 (1995–96) s. 26. Departementet foreslo derfor en lovendring som resulterte i dagens formulering av § 25 nr. 1 annet punktum: ”Utvalg etter første punktum kan erstattes med andre ordninger dersom dette får tilslutning fra minst tre fjerdedeler av de ansatte.”

Ordlyden i § 25 nr. 1 kan isolert sett forstås slik at den avtalte, avvikende ordning må være noe annet enn et administrasjonsutvalg som er opprettet etter de reglene som fremgår av kommuneloven § 25 nr. 2 til 4. Det skulle i tilfelle bety at den avvikende ordningen ikke kan ha karakter av et administrasjonsutvalg, men at det må være opprettet etter og eventuelt være regulert av andre bestemmelser enn kommuneloven § 25 nr. 2 til 4. Hvis gjeldende § 25 nr. 1 annet punktum hadde vært plassert til slutt i § 25, ville det være mer naturlig å forstå ordlyden slik at også reglene i § 25 nr. 2 til 4 kunne fravikes ved avtale, selv om den avvikende ordningen i og for seg naturlig kunne omtales som et ”administrasjonsutvalg”. At unntaket er tatt inn i nr. 1, og ikke i slutten av paragrafen, kan virke noe tilfeldig, og vi legger ikke særlig vekt hvor bestemmelsen er plassert.

I brevet hit peker Kommunal- og regionaldepartementet på at en adgang for partene til å avtale unntak fra reglene for partssammensatte utvalg ville gjøre det vanskelig å se hensikten med de vilkårene som loven oppstiller for normalordningen – både kravene i § 25 nr. 2 og nr. 4. Vi er ikke enig i dette. Hensikten kan være å ha regler nettopp med sikte på tilfeller der annet ikke er avtalt. Lovens regler innebærer, som pekt på i etterarbeidene i Ot.prp. nr. 58 (1995–96) s. 26 sp. 2, en ”minimumsstandard” som kan fravikes når et stort flertall blant arbeidstakerne finner dette ønskelig. Iallfall så lenge den alternative ordningen ivaretar de hensyn som ligger bak lovens minimumsløsning, er det av mindre betydning at den alternative ordningen ligger ”innenfor” eller ”utenfor” noe som med rimelighet kan karakteriseres som et ”administrasjonsutvalg”.

Etter vårt syn kan en neppe anta at avtalefriheten er begrenset til ordninger som har karakter av å være en ”annen ordning” enn administrasjonsutvalget. Vi nevner i den sammenheng at begrepet ”administrasjonsutvalg” ikke er skarpt avgrenset i loven. Det er i kommuneloven ikke gitt nærmere regler om ordninger som er avtalt til erstatning for lovens egen ordning og som skiller seg klart fra administrasjonsutvalget. Det innebærer en betydelig – men ikke ubegrenset – grad av frihet ved utformingen av slike ordninger. Det kan etter vårt syn virke paradoksalt om adgangen til å gjøre avvik fra lovens ordning skulle være avskåret ved avtalte ordninger som ligger tett opp til lovens egen, men som av en eller annen grunn kan være hensiktsmessig. Riktignok kunne det anføres at en fikk den mest oversiktlige løsningen hvis en innenfor ordninger som hadde karakter av å være et ”administrasjonsutvalg”, ikke hadde videre valgfrihet. Ved lovendringen i 1997 la departementet vekt på at kommuneloven § 25 ikke burde utformes slik at den begrenset den adgangen partene ellers ville hatt til å utforme samarbeidsordninger, jf. Ot.prp. nr. 58 (1995–96) s. 26. Det ville bli resultatet hvis en helt avskar adgangen til å avtale modifikasjoner innenfor lovens normalordning. Vi legger i denne sammenheng også vekt på at loven har oppstilt et strengt krav til flertall for avtalte avvik.

Det kan innvendes mot et slikt standpunkt at en dermed åpner for unntak fra sentrale regler i loven, herunder § 14 nr. 1 bokstav b om at administrasjonssjefen er utelukket fra å bli valgt bl.a. til kommunens faste utvalg. Eksemplet fra Drammen kommune illustrerer nettopp dette. Vi ser imidlertid dette som en naturlig konsekvens av at loven, nettopp ved behandling av saker som gjelder forholdet mellom kommunen eller fylkeskommunen som arbeidsgiver og de ansatte, åpner for avvikende løsninger, herunder løsninger som går ut på at arbeidsgiverrollen ivaretas av administrasjonen.

Det kan nok være diskutabelt hvilke endringer i utvalgets oppnevningsmåte, sammensetning mv. som er mulig før en går utenfor rammen for hva som fortsatt kan likestilles med andre faste utvalg. Går en utenfor denne rammen, taper man en del av de fordelene som ligger i at loven har visse regler som gjelder for de faste utvalgene. Vi har imidlertid ikke foranledning til å gå nærmere inn på dette spørsmålet i sin alminnelighet. I den konkrete saken som er bakgrunn for henvendelsen hit, har imidlertid reglene om kjønnsrepresentasjon stått sentralt, og vi finner derfor grunn til å bemerke: Hvis de særlige lovreglene for kjønnsrepresentasjon som gjelder for faste utvalg ikke kommer til anvendelse, vil spørsmålet være om likestillingslovens alminnelige regler om kjønnsrepresentasjon får anvendelse. Vi overlater til Kommunal- og regionaldepartementet å sørge for en avklaring av det nærmere forholdet mellom kommunelovens regler og likestillingslovens regler på dette punktet.