§ 26 - Konstitusjonelle spørsmål ved innlemmelse av REACH-forordningen

Saknr. 200704158 EO ATV/IH
Dato: 25.06.2007

Konstitusjonelle spørsmål ved innlemmelse av REACH-forordningen

Vi viser til møte med Miljøverndepartementet og Utenriksdepartementet 6. juni 2007 og brev av samme dato hvor Lovavdelingen bes vurdere de konstitusjonelle sidene ved innlemmelsen av forordning (EF) nr. 1907/2006 i norsk rett.

1. Innledning

Henvendelsen fra Miljøverndepartementet gjelder EUs nye kjemikalieregelverk vedtatt ved forordning (EF) nr. 1907/2006 om registrering, evaluering, autorisasjon og restriksjoner av kjemikalier (REACH). Det er et omfattende nytt regelverk som i hovedsak går ut på at importører og produsenter av kjemikalier får ansvaret for å registrere kjemikalier som de omsetter samt skaffe til veie informasjon om kjemikaliene. I henhold til forordningen skal det opprettes et Europeisk kjemikaliebyrå i Helsinki (heretter Kjemikaliebyrået) som skal administrere registreringsdelen og deler av evalueringsdelen av forordningen. I forbindelse med innlemmelsen av forordningen i EØS-avtalen har det oppstått spørsmål om forholdet mellom Grunnlovens regler om inngåelse av traktater og den kompetansen som forordningen legger til Kjemikaliebyrået og Førsteinstansretten.

Vi nevner at Kommisjonen får kompetanse på en rekke områder etter forordningen, blant annet til å treffe vedtak om autorisasjon etter avsnitt VII kapittel 2. Lovavdelingen er blitt forelagt forslag til tilpasningstekst som ivaretar EØS-avtalens grunnleggende to pilar-struktur for disse vedtakene. Vi anser derfor at innlemmelse av forordningen ikke vil innebære en overføring av myndighet til Kommisjonen til å treffe vedtak med direkte virkning i Norge. Vi avgrenser den nærmere vurderingen av de konstitusjonelle sidene ved gjennomføringen til vedtak fattet av Kjemikaliebyrået samt Førsteinstansrettens domsmyndighet. Innledningsvis gjør vi oppmerksom på at vi har hatt begrenset mulighet til å sette oss inn i de materielle sidene av regelveket og i stor utstrekning har lagt til grunn Miljøverndepartementets redegjørelse i ovennevnte møte og i dokumenter vedlagt henvendelsen fra departementet.

2. Grunnlovens regler om myndighetsoverføring til internasjonale organer

Forordningen vil, dersom den gjennomføres uten andre særskilte tilpasninger, innebære en myndighetsoverføring av forvaltningsmyndighet til et organ som er en del av EU, Kjemikaliebyrået. Innenfor samme saklige virkeområde vil det også skje en overføring av domsmyndighet til Førsteinstansretten.

Grunnloven kan sies å bygge på en forutsetning om at den myndigheten som den omhandler, iallfall i utgangspunktet bare skal utøves av norske statsorganer, jf. St.prp. nr. 50 (1998–99) punkt 4.1.3. Utgangspunktet er derfor at overføring av myndighet til å fatte vedtak med direkte virkning i Norge må skje etter reglene i Grunnloven § 112. Alternativt kan overføringen skje med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 93. Vedtak etter § 93 må fattes av Stortinget med ¾ flertall og overføring av myndighet kan bare skje på et ”saglig begrænset Omraade”. Vi går ikke nærmere inn på hvilken skranke som ligger i denne begrensningen, da det er den nedre grensen for § 93 som er aktuell i saken. Av samme grunn går vi heller ikke inn på hvilken myndighetsoverføring som krever grunnlovsendring etter § 112.

Etter § 93 kan Stortinget samtykke til at myndighet overføres til internasjonale sammenslutninger som Norge er tilsluttet eller slutter seg til. Det kan reises spørsmål om vilkåret er oppfylt særlig i forhold til Førsteinstansretten som er et rent EU-organ. Hva som ligger i kravet til ”tilsluttet”, er grundig vurdert i St.prp. nr. 100 (1991-92) punkt 8.10.7.3.4 på side 344 og vi finner ikke grunn til å gå nærmere inn på problemstillingen her.

Det sentrale i saken her er at myndighetsoverføring som anses som lite inngripende, etter sikker konstitusjonell praksis kan skje med hjemmel i Grunnloven § 26. Bestemmelsen åpner for to fremgangsmåter for traktatinngåelse: enten uten Stortingets medvirkning etter første ledd, eller med Stortingets medvirkning etter annet ledd når saken er av ”særlig Vigtighed” eller iverksettelse av traktaten nødvendiggjør lovvedtak eller stortingsbeslutning. Det er sistnevnte fremgangsmåte som er aktuell i denne saken. I hvilken grad den førstnevnte fremgangsmåten kan være aktuell i saker der det skjer en overføring av myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning, trenger vi ikke å gå inn på.

Rekkevidden av Grunnloven § 26 er tidligere grundig utredet i St.prp. nr. 100 (1991-92) om samtykke til ratifikasjon av Avtalen om Det europeiske økonomiske samarbeidsområdet (EØS) på side 342, samt St.prp. nr. 50 (1998-99) om Norges videre tilknytning til Schengen-regelverket på side 35. Proposisjonene kommenteres nærmere under punkt 3.4 nedenfor.

Før vi vurderer om den aktuelle myndighetoverføringen etter REACH-forordningen kan skje med hjemmel i Grunnloven § 26 fordi den er ”lite inngripende”, nevner vi hvilke vedtak Kjemikaliebyrået kan fatte etter forordningen og som har direkte virkning. Oversikten bygger på dokumenter vedlagt brevet fra Miljøverndepartementet.
 
Byrået får i medhold av forordningen kompetanse til å:

• sette vilkår for anvendelsen av unntaket fra registreringsplikt for forskning og utvikling, jf. artikkel 9 nr. 4
• fatte vedtak om at unntaket for registreringsplikt kan forlenges utover fem år, jf. artikkel 9 nr. 7
• avvise registrering hvis informasjonen fra den registreringspliktige er manglende eller mangelfull, jf. artikkel 20 nr. 2
• tillate at en registreringspliktig viser til data som tidligere er registrert av annen registreringspliktig, uten dennes samtykke, jf. artikkel 27 nr. 6
• fatte vedtak om hvem i en gruppe med registreringspliktige og nedstrømsbrukere som skal foreta dyreundersøkelse på vegne av gruppen, hvis gruppen selv ikke blir enig om dette, jf. artikkel 30 nr. 2
• tillate at nye dyreforsøk foretas hvis eieren av en eksisterende undersøkelse nekter å gi ut funn og data fra undersøkelsen, jf. artikkel 30 nr. 3.
• treffe vedtak på bakgrunn av utferdigede forslag til avgjørelse etter artikkel 40 nr. 3 og 41 nr. 3, når ingen medlemsstater har fremsatt innsigelser. Innsigelser fra norske myndigheter likestilles med innsigelser fra en medlemsstat.
• treffe vedtak på bakgrunn av utferdigede forslag til avgjørelse etter artikkel 40 nr. 3 og 41 nr. 3, hvis det i medlemsstatskomiteen oppnås enstemmighet for forslaget. Norge har ikke stemmerett.

3. Er overføring av myndighet til Kjemikaliebyrået ”lite inngripende”?

Grunnloven § 26 gir selv ingen veiledning om vurderingen av når myndighetsoverføring er å anse som lite inngripende.  Vurderingen av om vilkåret er oppfylt, må ta utgangspunkt i om myndighetsoverføringen skjer i kjernen av de grunnleggende kompetansebestemmelsene i Grunnloven samt omfanget av kompetansen som overføres. I tillegg vil det være relevant for vurderingen om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse samt om den gjelder et bestemt og avgrenset område. Det er også relevant å se hen til sakområdets art, og da særlig hvilke politiske og samfunnsmessige interesser som berøres. I grensetilfeller vil også Stortingets syn på rekkevidden av § 26 være av betydning.

3.1 Myndighetsoverføringens art og omfang

Myndighetsoverføringen knytter seg til et registrerings- og evalueringssystem for kjemikalier innad i EU/EØS. Den kompetanse som Kjemikaliebyrået får etter forordningen, er klart avgrenset og overlater i liten grad noen skjønnsutøvelse til byrået. Registreringssystemet og de delene av evalueringssystemet som byrået får ansvar for, er detaljert og teknisk. Selv om nektelse av registrering etter artikkel 20 nr. 2 vil innebære at den registreringspliktige ikke kan fremstille eller markedsføre stoffet, jf. artikkel 5, knytter avgjørelsen seg kun til hvorvidt formkravene for registrering er oppfylt.

Regulering av tillatte mengder og typer av kjemikalier som fritt kan omsettes på markedet, er av stor samfunnsmessig interesse.  Kjemikaliebyråets kompetanse knytter seg kun til registrering med sikte på å skaffe informasjon som skal benyttes i vurderingen av hvilke stoffer som bør være underlagt restriksjoner. Det materielle innholdet og omfanget av de avgjørelsene som Kjemikaliebyrået kan fatte, taler for at forordningen kan innlemmes i EØS-avtalen med hjemmel i Grunnloven § 26.

3.2 Gjensidighet

Ved vurderingen av om myndighetsoverføring kan skje med grunnlag i Grunnloven § 26, legges det også vekt på om Norge ved avtalen tilføres myndighet. Et eksempel kan være avtaler om anerkjennelse og fullbyrding av dommer avsagt i andre stater, som innebærer at de kontraherende parter gjensidig avgir myndighet til hverandre.

Gjennomføringen av forordningen gir Kjemikaliebyrået eksklusiv kompetanse til å fatte de ovennevnte avgjørelsene med bindende virkning for norske rettssubjekter. Det er ingen gjensidig anerkjennelse av myndighet mellom de overnasjonale organene og medlemsstatene. Tilsvarende gjelder for myndigheten som overføres til Førsteinstansretten. Prinsippet om gjensidighet vil i denne saken ikke trekke i retning av at myndighetsoverføringen er lite inngripende.

3.3 Muligheten for deltakelse i og innflytelse på avgjørelsesprosessen

Slik vi forstår forordningen avsnitt X, vil det være et administrativt styre (”Management Board”) i Kjemikaliebyrået som formelt sett treffer avgjørelser med bindende virkning. Organet vil være sammensatt av representanter fra alle medlemsstatene samt noen representanter som er utpekt av henholdsvis Kommisjonen og Europaparlamentet, jf. forordningen artikkel 79. Medlemmene i styret utnevnes i egenskap av sin fagkompetanse på kjemikalieområdet.

Norske myndigheter vil ikke ha mulighet til å øve direkte innflytelse på vedtakene byrået fatter. Lovavdelingen har mottatt utkast til tilpasningstekst der det foreslås at EFTA-statene får adgang til å delta på alle møtene i det administrative styret i Kjemikaliebyrået, men uten stemmerett. Tilsvarende tilpasningstekst er foreslått for deltakelse i underutvalgene i Kjemikaliebyrået. I tillegg er det i forslaget til EØS-komitébeslutning tatt inn en bestemmelse om at statsborgere fra EFTA-statene skal være valgbare til Klageutvalget. I så fall vil, etter hva vi er blitt fortalt, medlemmer fra EFTA-statene også ha stemmerett.

Tilsvarende tilpasningstekst er vedtatt i EØS-komiteens beslutning nr. 179/2004 om innlemmelse av forordning (EF) nr. 1592/2002 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelsen av et europeisk byrå for flysikkerhet i EØS-avtalen.

Siden Norge ikke får stemmerett i Kjemikaliebyrået, vil vi ikke ha en likeverdig posisjon med EUs medlemsstater ved forvaltningen av regelverket. Norske myndigheter vil imidlertid ha mulighet til å delta med innspill i prosessen frem til vedtak treffes. Når det gjelder Førsteinstansrettens avgjørelser, er det klart at norske myndigheter ikke vil kunne utøve annen innflytelse enn ved eventuelle innlegg under rettsforhandlinger.

En annen side ved spørsmålet om innflytelse i avgjørelsesprosessen er hvilken mulighet norske myndigheter har til å reagere på vedtak Kjemikaliebyrået har truffet.

Vedtak som Kjemikaliebyrået treffer med direkte virkning for private, kan overprøves av Klageutvalget, jf. artikkel 91. Avgjørelsene fra Klageutvalget kan bringes inn for Førsteinstansretten, jf. artikkel 94. Det er bare fysiske eller juridiske personer som berøres umiddelbart og individuelt av vedtaket, som kan påklage det jf. artikkel 92. Norske myndigheter har ingen mulighet til å få overprøvd vedtak fra Kjemikaliebyrået eller Klageutvalget.

Forordningen inneholder en sikkerhetsklausul i artikkel 129. I medhold av denne bestemmelsen kan en medlemsstat treffe foreløpige tiltak mot et kjemisk produkt som tilfredsstiller kravene i forordningen, når det finnes nødvendig ut fra hensynet til beskyttelse av helse og miljø. Sett i lys av hvilke typer avgjørelser byrået kan treffe med direkte virkning, har vi vanskelig for å se at det i praksis kan oppstå spørsmål om å sette et vedtak midlertidig til side i medhold av sikkerhetsklausulen i artikkel 129.

Forordningen artikkel 51 inneholder regler for saksbehandlingen ved såkalt dossierevaluering (dossier evaluation). Prosessen knytter seg til behandling av forslag til utføring av forsøk, jf. artikkel 40, og kontroll av registrering, jf. artikkel 41. I henhold til prosedyren i artikkel 51 skal byrået utforme et utkast til avgjørelse som skal forelegges de kompetente myndighetene i medlemsstatene. Hvis byrået ikke mottar noen innvendinger mot utkastet til avgjørelse, kan det fatte vedtak i samsvar med utkastet. Miljøverndepartementet har gitt uttrykk for at innvendinger fra norske myndigheter her vil likestilles med innvendinger fra andre medlemsstater, jf. de generelle tilpasningsreglene i EØS-avtalen protokoll 1.

Hvis det kommer inn innvendinger mot forslaget til avgjørelse, skal saken behandles av Medlemsstatsutvalget, jf. artikkel 51 nr. 4. Oppnås det enstemmighet i utvalget om forslaget til avgjørelse, kan byrået fatte vedtak i samsvar med forslaget. Norge vil kunne delta i diskusjonene, men vil ikke ha stemmerett i utvalget. Etter denne prosedyren kan Norge utsette vedtakelsen ved å komme med innvendinger mot vedtaket, men har, i motsetning til medlemsstatene, ikke vetorett ved behandlingen i utvalget.

Hvis det ikke oppnås enstemmighet i utvalget, skal saken behandles av Kommisjonen etter prosedyren i artikkel 133, jf. artikkel 51 nr. 7. Vedtak fra Kommisjonen skal vedtas i EFTA-pilaren i samsvar med en fremgangsmåte EFTA-landene blir enige om, og vil ikke være direkte bindende. Vedtakene vil derfor heller ikke være problematiske konstitusjonelt sett.

Gjennomgåelse viser at norske myndigheter vil ha en begrenset mulighet til å påvirke avgjørelsene som treffes av Kjemikaliebyrået. I vurderingen av betydningen av dette er det etter vår mening sentralt at avgjørelsene byrået treffer neppe vil ha nevneverdig betydning for andre enn den vedtaket retter seg mot. Avgjørelser etter forordningen som har større samfunnsmessig betydning, vil ikke ha direkte virkning i Norge.

3.4 Tidligere praksis knyttet til vilkåret ”lite inngripende”

Ved vurderingen av kompetanseskrankene i Grunnloven er det av betydning at det har vært en utvikling i synet på hvilke myndighetsoppgaver som kan overføres til internasjonale organer, særlig i forhold til domsmyndighet og forvaltningsmyndighet. Det er derfor relevant å se på nyere praksis knyttet til Grunnloven § 26.

3.4.1 EØS-avtalen

Ved inngåelsen av EØS-avtalen ble de konstitusjonelle sidene av samarbeidet vurdert grundig i St.prp. nr. 100 (1991-92). På side 342 under punkt 8.10.7.3.1 ble det antatt at:

”Det er ingen automatikk i at Grunnloven § 93 kommer til anvendelse når Norge gjennom en traktat forplikter seg til å gi vedtak i en internasjonal organisasjon direkte virkning. Myndighetsoverføring som er ”så lite inngripende at det ville være unødvendig anstaltmakeri å gjøre bruk av § 93”, kan skje som vanlig traktatsak etter Grunnloven § 26.”

Bakgrunnen for at det ble ansett nødvendig å benytte Grunnloven § 93 i forbindelse med inngåelsen av EØS-avtalen, var først og fremst vedtakene om tvangsmulkt og bøter på konkurranserettens område som ESA og Kommisjonen kunne treffe med direkte virkning overfor norske rettssubjekter:

”Konklusjonen om at Grunnlovens § 93 kommer til anvendelse, gjelder i forhold til de typer vedtak, bl.a. bøter og tvangsmulkter, som er beskrevet foran i avsnitt 8.10.7.1 sett under ett. Det er dermed ikke sagt at Grunnlovens § 93 vil måtte brukes for å anerkjenne direkte virkning av bare noen av de vedtakstypene som er beskrevet i avsnitt 8.10.7.1, f.eks. i forhold til individuelle unntak fra de generelle forbudsreglene i EØS-avtalens Artikkel 53.”

Under punkt 8.10.7.3.4 utdypes skillet mellom ulike typer av vedtak nærmere. De vedtakene som ikke anses tilstrekkelig inngripende til å utløse fremgangsmåten i Grunnloven § 93, er:

”påbud av forskjellige slag – om å opphøre med en viss type virksomhet, eller om å utlevere informasjon – og om individuelle unntak etter Romatraktatens artikkel 85 tredje ledd fra det generelle forbudet i artikkel 85 første ledd mot konkurransevridende samarbeid.”

I forhold til vedtak som innebærer at bedriften får unntak fra en forbudsbestemmelse, uttales det at vedtaket av den grunn er av en lite inngripende art. Argumentasjonen kan overføres til vedtak fra Kjemikaliebyrået om unntak fra registreringsplikt, jf. artikkel 9. Tilsvarende vil et vedtak etter artikkel 27 nr. 6 også bare være til fordel for den registreringspliktige. Hvis vedtakene Kjemikaliebyrået kan fatte etter REACH-forordningen holdes opp mot Kommisjonens kompetanse på konkurranserettens område, er det klart at sistenevnte vedtak vil ha direkte betydning for pliktsubjektets opptreden på markedet. Vedtakene fra Kjemikaliebyrået vil kunne medføre ulemper i form av administrative byrder, men knytter seg nærmest utelukkende til den praktiske administreringen av byrder som allerede påligger de private rettssubjektene i medhold av forordningen.

3.4.2 Schengen-samarbeidet

I forbindelse med at Norge sluttet seg til Schengen-samarbeidet, ble de konstitusjonelle sidene ved samarbeidet vurdert i St.prp. nr. 50 (1998-99). I proposisjonen ble det konkludert med at den myndighetsoverføring som Schengen-konvensjonen innebar, kunne skje i medhold av Grunnloven § 26 selv om utøvelse av politimyndighet ble funnet å ligge i kjernen av det som tradisjonelt oppfattes som statens suverenitet. Ved vurderingen ble det i St.prp. nr. 50 (1998-99) side 49 lagt vekt på at det  var ”nokså beskjedent hva utenlandske polititjenestemenn kan gjøre før norske politimyndigheter overtar operasjonen. I tillegg gjelder bestemmelsene gjensidig, slik at norske politimyndigheter får tilsvarende adgang til myndighetsutøvelse på fremmed territorium.”

Som nevnt over vil Kjemikaliebyråets kompetanse etter REACH-forordningen ikke bygge på gjensidig myndighetsoverføring. Det er likevel av betydning at overføring av politimyndighet ble ansett å være lite inngripende og kunne skje med hjemmel i Grunnloven § 26.

3.4.3 Opprettelsen av EASA

Et tilfelle som det synes særlig relevant å vurdere REACH-forordningen opp mot, er innlemmelsen av forordning (EF) nr. 1592/2002 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelsen av et europeisk byrå for flysikkerhet i EØS-avtalen.

Innlemmelsen av forordningen innebar myndighetsoverføring til et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA). Byrået kan i medhold av forordningen treffe vedtak om typesertifisering og luftdyktighetspåbud som får direkte virkning for private rettssubjekter. Typesertifisering gis etter en vurdering av om et nytt luftfartøy tilfredsstiller de tekniske kravene for bruk. Luftdyktighetspåbud er hasteforskrifter som retter pålegg mot brukere av bestemte typer luftfartøy. Typiske eksempler vil være pålegg om kontroll eller reparasjon av luftfartøy etter et uhell hvor det er konstatert feil eller svakheter ved spesielle komponenter. Gjennom tilpasningsregler har Norge sikret seg møte-, forslags- og uttalerett ved byråets behandling av saker, men ikke stemmerett. Norske myndigheter kan heller ikke på annen måte overprøve eller sette til side vedtak byrået har truffet.

Stortinget ble i St.prp. nr. 44 (2004-2005) bedt om å samtykke til innlemmelsen av forordningen i EØS-avtalen. I proposisjonen punkt 5 ble forholdet til Grunnloven vurdert. Regjeringen la til grunn at:

”overføringen av doms- og forvaltningsmyndighet totalt sett er såvidt lite inngripende, sett hen til omfang og sakstype, at man ikke kommer over den grense for myndighetsoverføring som ligger i Grunnlovens § 93.”

Verken under komitébehandlingen, jf. Innst. S. nr. 164 (2004-2005), eller i referatet fra forhandlingene i Stortinget, ble det stilt spørsmål ved Regjeringens vurdering av forholdet til Grunnloven.

Myndighetsoverføringen som skjedde ved gjennomføringen av forordning (EF) nr. 1592/2002, gjelder EASAs vedtak om typesertifisering og luftdyktighetspåbud. Disse vedtakene vil være mer inngripende for de private rettssubjektene som pålegges plikter direkte i vedtaket enn det som gjelder etter REACH-forordningens regler om myndighetsoverføring til Kjemikaliebyrået og Førsteinstansretten. Særlig vedtak om luftdyktighetspåbud vil innebære klare elementer av skjønnsmessige avveininger når vedtak treffes raskt etter et uhell.

4. Konklusjon

Innlemmelse av REACH-forordningen i EØS-avtalen vil innebære en overføring av både forvaltningsmyndighet og domsmyndighet til en internasjonal sammenslutning. Myndighetsoverføringen vil ikke bygge på gjensidighet, og det vil være begrensede muligheter for norske myndigheter til å påvirke avgjørelsesprosessen. De beslutningene byrået får kompetanse til å treffe med bindende virkning for norske rettssubjekter er av lite inngripende karakter, særlig sett i lys av tidligere praksis rundt Grunnloven § 26, og de knytter seg utelukkende til registreringsdelen og deler av evalueringsdelen av regelverket for kjemikaliehåndtering. Vi finner på denne bakgrunn at REACH-forordningen kan innlemmes i EØS-avtalen med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd.