§ 26 - Agreement establishing the group of states against corruption (GRECO) - Forholdet til grunnloven § 26

Saksnummer: 1998/6633 E EB/EHo

Dato: 24.08.1998

 

Agreement establishing the group of states against corruption (GRECO) - Forholdet til grunnloven § 26

1            Justisdepartementet vurderer for øyeblikket norsk tiltredelse til «Agreement Establishing The Group Of States Against Corruption (GRECO)». Avtalen ble vedtatt av Europarådets ministerkomité 5 mai 1998, jf resolusjon (98) 7. Formålet er å åpne for en gjensidig evaluering av hvordan partene etterlever Europarådets korrupsjonsinstrumenter. GRECO er navnet på det organet som skal forestå evalueringen. Avtalen er i noen grad bygget opp etter mønster av FATF (Financial Action Task Force on Money Laundering). Avtalen er vedlagt som vedlegg 1. Brev 30 mai 1998 fra Europarådets sekretariat, som redegjør for avtalen og fremgangsmåten ved tilslutning til den, følger som vedlegg 2.

Vi har i telefonsamtaler med Mari Fjone diskutert forskjellige spørsmål rundt vedtakelsesprosedyren. Vi ønsker å drøfte nærmere med Rettsavdelingen om det av hensyn til Grunnloven § 26 er nødvendig å innhente Stortingets samtykke til norsk tiltredelse.

2      Etter Grl § 26 annet ledd skal traktater i visse tilfeller forelegges Stortinget for samtykke til ratifikasjon eller tiltredelse. Begrepet «traktat» brukes som betegnelse på folkerettslig forpliktende avtaler mellom to eller flere stater - i motsetning til en politisk felleserklæring. Vi antar at avtalen om GRECO må anses som en traktat i Grunnlovens forstand.

3            Samtykke fra Stortinget er for det første nødvendig ved traktater som trenger en stortingsbeslutning. Samtykke vil derfor være påkrevd hvor traktaten griper inn på Stortingets myndighetsområde, se særlig Grl § 75 bokstavene a til d.

En eventuell tiltredelse til GRECO vil forplikte Norge til årlige bidrag, foreløpig beregnet til kr 161.000,-. Andenæs uttaler følgende i «Statsforfatningen i Norge» 8 utgave s 246:

«At traktaten krever en stortingsbeslutning av en annen art, vil særlig forekomme når den berører Stortingets bevilgnings- eller beskatningsmyndighet. Således om den går ut på medlemsskap i en internasjonal organisasjon som vi skal betale bidrag til, eller på en nedsettelse av tollsatsene overfor et eller flere land.»

Ut fra dette er vi tilbøyelig til å se det slik at norsk tilslutning til GRECO binder opp Stortingets bevilgningsmyndighet på en slik måte at det er nødvendig med stortingsbeslutning. At det er tale om beløp av begrenset størrelse, kan i seg selv ikke være avgjørende i denne sammenheng.

Det er ikke avklart om ansvaret for å dekke utgiftene til GRECO vil falle på Utenriksdepartementet eller på Justisdepartementet, se Utenriksdepartementets brev 30 juni 1998 og vårt brev 11 august 1998 (vedlegg 3 og 4). Bidragene vil uansett bli dekket som en del av utgiftene under allerede eksisterende budsjettposter. Tiltredelsen foranlediger derfor ikke noe særskilt budsjettvedtak. Vår foreløpige vurdering er likevel at dette ikke vil være avgjørende i forhold til Grl § 26. Tilslutning til GRECO vil uansett innebære en binding av Stortingets bevilgningsmyndighet ved at Norge, fram til en eventuell utmelding, vil være forpliktet til å betale årlige bidrag.

Det kan også være en mulig synsvinkel at avtalen om GRECO ikke etablerer noen ny organisasjon, men at det bare er tale utvidelse av det eksisterende samarbeidet innen Europarådet. I så fall kan man se det slik at de bevilgninger det vil være tale om, dekkes av det samtykke Stortinget tidligere har gitt i forbindelse med Norges medlemsskap i Europarådet.

Etter vårt syn er det likevel mest naturlig å se det slik at det i denne sammenheng er tale om tilslutning til en selvstendig organisasjon, slik at tilknytningen til Europarådet ikke i seg selv gir grunnlag for å unnlate foreleggelse for Stortinget etter Grl § 26.

En «Partial and Enlarged Agreement" er "partial" fordi den ikke krever tilslutning fra alle medlemsstatene i Europarådet og "enlarged" ved at den er åpen for stater som ikke er medlemmer. Vi viser til Statutory Resolution (93) 28 og Resolution (96) 36 om Partial Agreements (vedleggene 5 og 6). Som et organ opprettet i henhold til disse resolusjonene, atskiller GRECO seg fra andre Europarådsorganer og komiteer på flere måter. Medlemskap er ikke automatisk, men krever en egen tiltredelseserklæring. Organet opprettes etter tilslutning til avtalen fra et visst antall land, og ikke ved flertallsvedtak. Avtalen gjelder for en prøveperiode på tre år. For GRECOs del er det videre adgang til å melde seg ut underveis, jf artikkel 21. Budsjettet er atskilt fra Europarådets eget. Bidragene betales inn etter en egen utmålingskala, og i den størrelse organet selv beslutter.

Vi har merket oss at tilslutning til andre "Partial and Enlarged Agreements" i Europarådet er skjedd uten forutgående stortingsbehandling. Vi viser bl a til «Convention on the elaboration of a European Pharmacopeia» og «Pompidou Group». Den førstnevnte avtalen ble tiltrådt ved kgl res 30 mai 1975, se Innst S nr 336 (1975-76). Tilslutningen til Pompidou-gruppen skjedde, etter det vi har fått opplyst, etter et departementsvedtak. Etter det vi kan se, atskiller bestemmelsene om organisering og finansiering i de nevnte avtalene seg likevel noe fra bestemmelsene i avtalen om GRECO.

4            Samtykke fra Stortinget er for det andre nødvendig ved traktater av særlig viktighet.

Vår vurdering er at avtalen om opprettelse av GRECO neppe kan anses som en traktat av særlig viktighet. Vi peker på at formålet med GRECO kun er å overvåke medlemslandenes gjennomføring av fremtidige konvensjoner til bekjempelse av korrupsjon. (Disse konvensjonene vil trolig kreve lovendringer, og vil selvfølgelig bli forelagt Stortinget på vanlig måte). GRECO kan ikke fatte bindende beslutninger på vegne av medlemslandene. Utover forpliktelsen til å betale bidrag er de juridiske forpliktelsene ved tiltredelse til GRECO minimale. Mange av artiklene er rene prosessuelle regler for hvordan GRECO skal organiseres. Tiltredelse til GRECO kan etter vårt syn er heller ikke anses som politisk kontroversiell.

5            Ministerkomiteen oppfordrer medlemslandene til å avklare spørsmålet om tiltredelse så fort som mulig, jf resolusjon 98/7 (inntatt i vedlegg 1). Vi er derfor takknemlige for en snarlig tilbakemelding.