§ 26 - Konstitusjonelle spørsmål ved en eventuell innlemmelse i EØS-avtalen av forordninger om ny europeisk tilsynsstruktur på finansmarkedsområdet

Saknr 201010039 EO TSU
Dato: 08.12.2010

 

Konstitusjonelle spørsmål ved en eventuell innlemmelse i EØS-avtalen av forordninger om ny europeisk tilsynsstruktur på finansmarkedsområdet

1. Innledning
Vi viser til Finansdepartementets brev 16. september 2010 der det bes om en vurdering av de konstitusjonelle sidene ved en eventuell innlemmelse i EØS-avtalen av forord-ninger som etablerer ny tilsynsstruktur på finansmarkedsområdet i EU. Bakgrunnen for anmodningen er at innlemmelse av forordningene i utilpasset form vil innebære en myndighetsavståelse fra norske myndigheter til EU-organer.

Den nye tilsynsstrukturen vil etablere et europeisk finanstilsynssystem med tre nye europeiske tilsynsbyråer:
- en europeisk banktilsynsmyndighet (EBA)
- en europeisk tilsynsmyndighet for forsikrings- og arbeidsmarkedspensjons-ordninger (EIOPA)
- en europeisk verdipapirtilsynsmyndighet (ESMA)

Vår vurdering nedenfor er begrenset til forordningen om en euro¬peisk bank¬myndighet (EBA-forordningen). EIOPA- og ESMA-forordningene er i stor grad lik EBA-forord-ningen.

Ved brevet fra Finansdepartementet lå et utkast til EBA-forordningen datert 6. september 2010 med referanse 13070/1/10 Rev 1. Vår vurdering er basert på denne versjonen. I ettertid er utkastet omstrukturert slik at artikkelhenvisningene ikke nødvendigvis stemmer overens med senere versjoner.

I det følgende gis først en beskrivelse av de relevante sidene av EBA-forordningen, slik vi forstår dem (punkt 2). Deretter vurderes grunnlovsspørsmålet (punkt 3).

2. Nærmere om EBA-forordningen
Forordningen gir European Banking Authority (EBA) myndighet til å fatte vedtak direkte overfor finansinstitusjoner i nærmere bestemte situasjoner, se forordningen artikkel 9 nr. 6 (ved manglende overholdelse av EU-retten), artikkel 10 nr. 3 (i krise-situasjoner) og artikkel 11 nr. 4 (etter tvisteløsning i en grensekryssende situasjon). I vedtaket kan EBA  kreve at finansinstitusjonen foretar “the necessary action to comply with its obligations under Union law, including the cessation of any practice”.

Felles for kompetansen etter alle bestemmelsene er at nasjonalt tilsynsorgan må ha misligholdt sine tilsynsplikter etter de rettsakter som er opplistet i artikkel 1 nr. 2 (se artikkel 9 nr. 1, 10 nr. 3 og 11 nr. 4). Fortalen punkt 20 sier at det må være tale om ”exceptional situations of persistent inaction by the competent authority concerned”, og at direkte vedtak må være ”last resort”. I tillegg må den EU-rett som vedtaket baserer seg på, være direkte anvendbar overfor finansinstitusjonen (artikkel 9 nr. 6, 10 nr. 3 og 11 nr. 4 og fortalen punkt 20). Videre er det oppstilt enkelte tilleggs¬vilkår, herunder:
- Vedtak etter artikkel 9 må være “necessary to remedy in a timely manner the non compliance in order to maintain or restore neutral conditions of competition in the market or ensure the orderly functioning and integrity of the financial system” (artikkel 9 nr. 6).
- Vedtak etter artikkel 10 betinger en krisesituasjon som nevnt i artikkel 10 nr. 1 første ledd, og at “urgently remedying is necessary to restore the orderly functioning and integrity of financial markets or the stability of the whole or part of the financial system in the European Union” (artikkel 10 nr. 3 i.f.).
- Vedtak etter artikkel 11 betinger en uenighet mellom nasjonale tilsynsorganer i en grensekryssende situasjon.

Også prosessuelt er kompetansen betinget, ved at det først må ha funnet sted en saks-behandling overfor nasjonalt tilsynsorgan. Bare hvor nasjonalt tilsynsorgan ikke har rettet seg etter et vedtak eller en uttalelse innen en nærmere angitt frist, kan EBA fatte vedtak overfor finansinstitusjonen. De nærmere detaljer går ut på:
- Ved vedtak etter artikkel 9 må det nasjonale tilsynsorgan først ha mottatt en anbefaling fra EBA om handling (artikkel 9 nr. 3) og dernest en grunngitt uttalelse fra Kommisjonen med krav om handling innen en nærmere frist (artikkel 9 nr. 4).
- Ved vedtak etter artikkel 10 må først Rådet i vedtaks form ha fastslått at det fore-ligger en krisesituasjon (artikkel 10 nr. 1a), og dernest må EBA ha fattet vedtak overfor nasjonalt tilsynsorgan med krav om handling innen en nærmere bestemt frist (artikkel 10 nr. 2).
- Ved vedtak etter artikkel 11 må EBA først ha forsøkt å megle mellom de nasjonale tilsynsorganene (artikkel 11 nr. 2), og dernest må EBA ha fattet vedtak overfor dem (artikkel 11 nr. 3).

Forordningen bygger på at Kommisjonen i visse tilfeller kan få delegert kompetanse til å fastsette såkalte tekniske standarder. Slike tekniske standarder skal være ”technical, shall not imply strategic decisions or policy choices and their content shall be delimited by the acts on which they are based”, jf. forordningen artikkel 7 nr. 1 annet ledd. For det tilfelle at Kommisjonen får tildelt slik kompetanse, gir artikkel 7 til 7d (for regulerende tekniske standarder) og 7e (for gjennomførende tekniske standarder) bestemmelser av dels materiell, dels prosessuell art for utøvelsen av den delegerte myndigheten. Selve delegasjonsvedtaket forutsettes gitt i annen sekundærlovgivning.

Vi antar at EØS-avtalen krever en innlemmelse av de tekniske standardene ved vedtak i EØS-komiteen før de kan få rettslig virkning for Norge, jf. punkt 3 i protokoll 1 til EØS-avtalen. Tilsvarende krav til innlemmelse er lagt til grunn der rettsakter innlemmet i EØS-avtalen gir Kommisjonen hjemmel for utstedelse av gjennomførings¬rettsakter, jf. St.prp. nr. 100 (1991-92) side 323. Vi legger til grunn at delegasjons¬vedtakene ikke innbærer noen myndighetsoverføring, og går således ikke nærmere inn på de tekniske standardene.

3. Konstitusjonelle sider ved innlemmelse av EBA-forordningen i EØS-avtalen
De vedtakene som er nevnt i første del av punkt 2 ovenfor, vil innebære en overføring av forvaltningsmyndighet fra Norge til EBA. Vedtakene kan bringes inn for EU-domstolen og vil ikke kunne prøves for norske domstoler, jf. forordningen artikkel 47. En slik overføring reiser konstitusjonelle spørsmål. I en uttalelse 18. januar 2010 til Samferdselsdepartementet har vi beskrevet det rettslige utgangspunktet slik (sak 200907963):

”… Grunnloven bygger på en forutsetning om at statsmaktenes kompetanse skal utøves av nasjonale utøvende, lovgivende og dømmende organer. Utgangspunktet er derfor at overføring til internasjonale organer av lovgivende, utøvende eller dømmende myndighet med direkte intern¬rettslig virkning i Norge, krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 93, eller grunnlovsendring etter § 112. Dette er prosedyrer som blant annet krever kvalifisert flertall i Stortinget.

I konstitusjonell praksis er det imidlertid innfortolket et unntak fra dette utgangspunktet, som går ut på at overføring av myndighet til utenlandske organer som er ”lite inngripende” kan skje ved Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, som bare krever simpelt flertall (jf. f.eks. redegjørelsen for dette i St.prp. nr.100 (1991-1992) om samtykke til ratifikasjon av EØS-avtalen s. 342 flg.).

Hvorvidt myndighetsoverføringen i et konkret tilfelle er lite inngripende, må vurderes med utgangspunkt i Grunnlovens bestemmelser om statsmaktenes kompetanse (§§ 3, 49, 75, 88, 90 m.fl.). Etter praksis er relevante vurderingsmomenter bl.a.:
• i hvilken grad det skjer en gjensidig myndighetsoverføring 
• i hvilken grad Norge deltar i beslutningsprosessene i det organet myndigheten overføres til 
• hva slags myndighet som overføres 
• om overføringen skjer på et bestemt og avgrenset saksområde 
• i hvilken grad norske myndigheter har mulighet til å avbøte uheldige virkninger av myndighetsoverføringen 
• saksområdets art, dvs. hvilke politiske og samfunnsmessige interesser myndighets-overføringen gjelder, og 
• Stortingets eget standpunkt til grunnlovsspørsmålet.” 

Spørsmålet blir om den samlede myndighetsoverføringen ved en utilpasset inn¬lemmelse av forordningen i EØS-avtalen på denne bakgrunn kan betegnes som ”lite inngripende”.

Myndighetsoverføringen vil være ensidig, i den forstand at Norge ikke tilføres noen ny kompetanse som tilsvarer den kompetansen som overføres til EBA. Norske myndig-heter vil ha begrenset deltakelse i de beslutningsprosessene som leder frem til vedtak i EBA. Vedtaksmyndigheten ligger hos tilsynsrådet (”the Board of Supervisors”) der det bare er lederne av de nasjonale tilsynsorganene i EU-statene som har stemme¬rett, jf. artikkel 25, 28 og 29.

Riktignok gir forordningen artikkel 61 nr. 1 mulighet for land som Norge til å delta i EBAs arbeid. Det følger også av både artikkel 25 nr. 5 og artikkel 61 nr. 2 jf. nr 1 at blant annet Norge kan gis observatørstatus i tilsynsrådet. Etter nr. 2 gir imidlertid ikke observatørstatus adgang til å delta i drøftelser vedrørende individuelle finansinstitu-sjoner med mindre ”there is a direct interest”. Finans¬departe¬mentet antar i brevet 16. september 2010 at det foreligger en ”direct interest” hvor Norge er verts- eller hjemstat for en finansinstitusjon. For øvrig er det noe uklart hva observatørstatus medfører av rettigheter, for eksempel om Norge har forslags- eller uttalerett. Det sentrale i denne sammenheng er imidlertid at Norge, selv om Norge skulle bli innrømmet observatør-status, ikke vil bli en likeverdig deltaker i beslutnings¬prosessen, heller ikke i saker der Norge er hjem- eller vertsstat for finansinstitusjonen som er part i saken.

Som nevnt i punkt 2 ovenfor kan EBA kreve at finansinstitusjoner foretar “the necessary action to comply with its obligations under Union law, including the cessation of any practice”. Dette gir EBA en forholdsvis vid kompetanse til å pålegge finansinstitu¬sjoner å foreta handlinger for å oppfylle forpliktelser etter EU-lovgivningen. Myndighet til å pålegge finans¬institusjoner sanksjoner i form av bøter, inndragning av tillatelser og liknende, faller imidlertid utenfor ordlyden, og synes å skulle ivaretas av medlems-statene selv, se forordningen artikkel 63a.

Myndighetsoverføringen er begrenset til finansmarkedsområdet. Det er heller ikke tvil om at forordningen ivaretar allment anerkjente formål (hensynet til stabilitet og effekti-vitet i finansmarkedene, jf. forordningen artikkel 1 nr. 4). På den annen side er regule-ringen av finansmarkedene av betydelig samfunns¬messig interesse. Skulle EBA først treffe et vedtak overfor en finansinstitusjon hjemme¬hørende i Norge, vil dette i realiteten innebære en overprøving av Finanstilsynet, hvilket vil ha både politisk og allmenn interesse.

Alt i alt er vi tilbøyelig til å anta at EBA-forordningen ikke kan innlemmes i EØS-avtalen uten en tilpasning som ivaretar de konstitusjonelle hensyn.