§ 26 - Opphevelse av et norsk forbehold til COTIF-regelverket - forholdet til Grunnloven § 26 annet ledd mv.

Saksnr. 12/6165 EO ATV/AND
Dato: 14.01.2013

 

Opphevelse av et norsk forbehold til COTIF-regelverket – forholdet til Grunnloven § 26 annet ledd mv.

1.  Innledning

Vi viser til brev fra Samferdselsdepartementet (SD) 17. september 2012 og til senere kontakt. I forbindelse med at det vurderes om Norge skal utvide sine folkerettslige forpliktelser etter Protokoll av 3. juni 1999 om endring av Overenskomst om de internasjonale jernbanetransporter av 9. mai 1980 (Protokoll 1999), har SD bedt Lovavdelingen vurdere om en slik utvidelse forutsetter at Kongen innhenter Stortingets samtykke. SD har framhevet Grunnloven § 26 annet ledd som rettslig grunnlag for vurderingen. Vi har forstått det slik at også forholdet til lov 22. desember 2006 nr. 105 (omtales heretter som 2006-loven) bør vurderes nærmere.

Vi peker for ordens skyld på at vurderingene nedenfor i hovedsak bygger på de opplysninger vi har mottatt fra SD og at vi i liten grad har gjort egne undersøkelser av innholdet i Protokoll 1999. Vi legger blant annet til grunn at en utvidelse av Norges folkerettslige forpliktelser etter denne, ikke vil innebære overføring av kompetanse fra norske til eksterne myndigheter.

I januar 2005 sluttet Norge seg til hele Protokoll 1999. Protokollen endret Overenskomst om internasjonal jernbanetrafikk av 9. mai 1980 (COTIF), som Norge allerede var tilsluttet. Reglene ble gjennomført i norsk rett ved § 1 i lov 10. desember 2004 nr. 82 om Overenskomst om internasjonal jernbanetrafikk (COTIF-loven).

Kort tid senere, 22. desember 2006, tok Norge et forbehold mot å være bundet av protokollens bilag e til g. I hovedtrekk regulerer bilagene ansvarsforholdet mellom infrastrukturforvalter og transportør ved internasjonal transport og teknisk godkjenning av jernbanemateriell og standarder for dette, jf. en gjennomgang av bilagene i Ot.prp. nr. 93 (2003-2004) side 8 og 9. Forbeholdet var basert på en antagelse om at reguleringen kunne være i strid med Norges EØS-rettslige forpliktelser. Innskrenkningen ble gjennomført i norsk rett ved forskrift 9. juni 2007 nr. 588 om innskrenkning av COTIF-lovens virkeområde.

I forkant av at Norge sluttet seg til Protokoll 1999, og også før Norge senere tok et forbehold, ble Stortingets samtykke innhentet. Begge samtykkene ble gitt i lovs form, førstnevnte i COTIF-loven § 8, sistnevnte i romertall II i 2006-loven.

Bakgrunnen for SDs henvendelse til Lovavdelingen er at behovet for forbeholdet nå er falt bort. Ifølge en avtale inngått 1. juli 2011 mellom EU og den internasjonale jernbaneorganisasjonen, OTIF, er forholdet mellom Protokoll 1999 og EU- og EØS-retten regulert slik at førstnevnte skal vike ved motstrid. En forutsetning er at den enkelte stat avgir en erklæring om dette til OTIF. Slik vi forstår SD, tas det sikte på at Norge skal avgi en slik erklæring, både om EØS-rettens forrang og om at Norges tidligere forbehold ikke skal bli stående.

2.  Forholdet til det samtykket Stortinget ga i desember 2006

Det kan spørres om det samtykket Stortinget ga i desember 2006, samtidig må forstås som et påbud om at forbehold skal tas. I så fall kan det reises spørsmål om opphevelse av forbeholdet av den grunn bare kan skje etter nytt vedtak fra Stortinget i tilsvarende form (lovvedtak). Samtykket lyder slik, jf. romertall II i 2006-loven:

«Stortinget samtykker til at Norge tar forbehold mot bilag e, f, og g i Overenskomst om internasjonal jernbanetrafikk (COTIF) av 9. mai 1980 i henhold til Protokoll om endring av 3. juni 1999.»

Etter vårt syn kan samtykket ikke rimeligvis forstås som et påbud som nevnt. Vi nøyer oss med å vise til vedtakets ordlyd og følgende uttalelse i Ot.prp. nr. 10 (2006–2007) s. 3:

«Den foreslåtte løsningen innebærer samtidig at en eventuell erklæring om forbehold kan oppheves uten at det krever ny lovendring. Etter departementets vurdering er bilagene i COTIF ikke av en slik viktighet at det vil kreve Stortingets samtykke.»

3.  Forholdet til Grunnloven § 26 annet ledd

Det kan likevel spørres om det foreligger en plikt til å innhente Stortingets samtykke etter regelen i Grunnloven § 26 annet ledd, som lyder:

«Traktater angaaende Sager af særlig Vigtighed og i alle Tilfælde Traktater hvis Iværksættelse efter Konstitutionen nødvendiggjør en ny Lov eller Storthingsbeslutning, blive først bindende, naar Storthinget har givet sit Samtykke dertil.»

Om den generelle forståelsen av bestemmelsen viser vi til vår tolkningsuttalelse til Finansdepartementet og Utenriksdepartementet 12. februar 2007 (vårt saksnummer 07/764), hvor vi blant annet uttalte:

«Bestemmelsen er formulert som en gyldighetsregel, men det er sikker rett at den skal oppfattes som et påbud som pålegger Kongen å innhente Stortingets samtykke forut for en traktatinngåelse dersom

-  traktaten angår en sak av særlig viktighet, eller
-  gjennomføring av traktaten forutsetter at Stortinget treffer et lovvedtak eller en annen beslutning. Andre beslutninger kan for eksempel være budsjettvedtak.»

Vi forstår henvendelsen fra SD slik at en utvidelse av Norges folkerettslige forpliktelser etter Protokoll 1999 ikke krever noen lovendring eller annen form for stortingsbeslutning.

Det kan imidlertid spørres om utvidelsen er en sak av særlig viktighet. I vårt brev til Finansdepartementet og Utenriksdepartementet, uttalte vi følgende med hensyn til dette alternativet:

«Om en traktat angår en sak ”af særlig Vigtighed”, er et utpreget skjønnsspørsmål der en rekke momenter må tas i betraktning, f.eks. om traktaten er særlig viktig utenrikspolitisk, økonomisk eller rettslig sett, i det siste tilfellet f.eks. fordi den setter snevre rammer for lovgivers handlefrihet i fremtiden. Stortingets egen oppfatning av hva som er særlig viktig, vil ha stor betydning der en slik oppfatning kan sies å foreligge. Avgjørelsen inneholder derfor et sterkt element av politisk skjønn. …»

Både SD og Utenriksdepartementet mener at det ikke er tale om en sak av særlig viktighet. Lovavdelingen deler denne oppfatningen. Vi viser til at nettopp dette standpunktet fremgår av Ot.prp. nr. 10 (2006–2007) s. 3, som er sitert foran.

Vi viser videre til at Stortinget i november 2004 samtykket til at Norge skulle slutte seg til hele Protokoll 1999. Nå tas det bare sikte på å bringe Norges folkerettslige forpliktelser tilbake til det omfang Stortinget tidligere har samtykket til. At konsekvensene nå eventuelt kan bli noe andre enn i 2004 på grunn av at det vil være mulig å erklære at EØS-regelverket skal gå foran COTIF ved motstrid, er uten betydning for konklusjonen.