§ 26 - Plan- og bygningsloven § 26 – reguleringsbestemmelser om støy

Det vises til brev 26. februar 2000, og senere korrespondanse – sist ved kopi av vårt brev til Miljøverndepartementet 8. juni 2000.

1. Saken gjelder tolkning av plan- og bygningsloven (pbl.) § 26 med sikte på å avklare i hvilken utstrekning bestemmelsen gir hjemmel for å fastsette bindende grenser for støyutslipp (emisjonsnormer) fra virksomheter. Etter korrespondanse med Miljøverndepartementet har vi fra vår side utvidet spørsmålet til også å omfatte noen støymotiverte bestemmelser som kan være aktuelle for skytebaner, som bestemmelser om åpningstider (skytetider) og våpentyper.

2. Det følger av pbl. § 22 første ledd at en reguleringsplan normalt vil bestå av to elementer: Et plankart etter pbl. § 25 og skriftlig utformede bestemmelser etter pbl. § 26. Det er disse to elementene – som en helhet – som utgjør reguleringsplanen. Det kan være nyttig å understreke dette for å unngå den misforståelsen at det er plankartet etter § 25 som er den egentlige reguleringsplanen, mens bestemmelsene etter § 26 er av underordnet betydning.¹

Rammene for hvilke reguleringsbestemmelser som lovlig kan fastsettes følger av pbl. § 26 første ledd. Første punktum sier at det kan gis bestemmelser om utforming og bruk av arealer og bygninger i planområdet. I annet punktum presiseres at disse bestemmelsene kan sette ”vilkår for” eller ”forby former for” bruk. Forutsetningen er at disse begrensningene i bruken er satt ”for å fremme eller sikre formålet med reguleringen”. ²

Ordlyden i § 26 første ledd annet punktum er vid. Det synes ikke å være noe språklig i veien for å lese bestemmelsen slik at konkrete støygrenser og krav til åpningstider/skytetider omfattes. Slike bestemmelser vil kunne anses som både vilkår for og forbud mot former for bruk av arealer, og de vil kunne fremme og sikre formålet med reguleringsvedtaket, jf. bl.a. pålegget i pbl. § 2 annet ledd om loven skal ”legge til rette for at arealbruk ..(..).. blir til størst mulig gavn for den enkelte og samfunnet”.³

Nåværende pbl. § 26 har en lang forhistorie. Bestemmelsen er en videreføring av den tidligere bygningsloven 18. juni 1965 nr. 7 § 26 og planleggingsloven 5. juni 1981 nr. 49 § 35. Forarbeidene til plan- og bygningsloven § 26 presiserer at den skal omfatte alt som gikk inn under de tilsvarende tidligere reglene i de to lovene, jf. Ot.prp. nr. 56 (1984-85) Plan- og bygningslov side 121 første spalte, hvor det uttales at § 26 skal dekke ”alle de forhold som det etter gjeldende bygningslovs § 26 og § 35 i planleggingsloven av 1981 var mulig å gi reguleringsbestemmelser om, men det er ved utformingen lagt vekt på å komme bort fra den i utgangspunktet uttømmende oppregning som både gjeldende lov og planleggingsloven hadde”. Ved vedtakelsen av pbl. i 1985 hadde § 35 nr. 1 i bygningsloven av 1965 en oppregning av lovlige bestemmelser fra bokstav a til m, mens planleggingsloven av 1981 § 35 hadde en liste på 16 punkter, hvorav de 12 første var identiske med bokstav a til m i bygningsloven.

Med denne henvisningen til tidligere rettstilstand blir det av interesse å klargjøre noe nærmere hvilke reguleringsbestemmelser som kunne vedtas med hjemmel i de tidligere bestemmelsene.

Etter bygningsloven § 26 nr. 1 bokstav g (og planleggingsloven § 35 nr. 6) kunne myndighetene gi bestemmelser om ”avskjerming av byggeområde av hensyn til miljøforstyrrelser ..(..).. ved anlegg av støyvoller ..(..).. m.v.”. Tilsvarende reguleringsbestemmelser må da kunne gis med hjemmel i gjeldende pbl. § 26. Det er dessuten direkte uttalt i forarbeidene til § 26 (Ot.prp. nr. 56 (1984-85) side 121 første spalte) at man med hjemmel i § 26 kan fastsette ”bestemmelser om utnyttingsgrad, antall etasjer, høyde, utforming av uteareal, oppføring av branntrygge bygninger, støyskjerming m.v.”.

Etter bygningsloven § 26 nr. 1 bokstav m (og planleggingsloven § 35 nr. 12) kunne det gis bestemmelser om ”anlegg og drift av steinbrudd og massetak, herunder om uttaksdybde og uttaksvolum, sikring, skjerming og tiltak for å kunne tilbakeføre terrenget til andre formål”.

Bokstav m kom inn ved endringslov 8. juni 1979 nr. 48. I forarbeidene til endringsloven (Ot.prp. nr. 62 (1978-79), side 4) er det uttalt at det ut fra ”støy-, støvhensyn m.v. må det også kunne legges restriksjoner på selve driften, f. eks. forbud mot nattdrift”.

I den juridiske litteratur er pbl. § 26 særlig inngående drøftet hos Arvid Frihagen.⁴ I tillegg til å peke på forbindelsen mellom § 26 og de tidligere bestemmelsene i bygningsloven og planloven,⁵ uttaler han at det

”må være klart nok at den nye utformingen av § 26 innebærer en viss utvidelse i forhold til tidligere lovgivning av rammen for hva det kan gis reguleringsbestemmelser om. ..(..).. Den tradisjonelle ramme for bruk av reguleringsplan sett i sammenheng med lovforarbeidene og den nære sammenheng det ut fra lovens struktur må forutsettes å være mellom § 25 og § 26, vil – mener jeg – likevel føre til at endringen av utformingen av § 26 ved vedtakelsen av plan- og bygningsloven bare vil gi en begrenset utvidelse i forhold til tidligere.”

Daniel Rogstad⁶ er noe mer forbeholden med hensyn til om pbl. går lengre enn den tidligere bygningsloven. Han uttaler at ”(p)aragrafen går muligens noe lenger enn bygningslovens § 26”.

3. Oppsummert så langt kan man legge til grunn at det med hjemmel i pbl. § 26 kan gis bestemmelser for å motvirke støyplager i en reguleringsplan. I de tidligere lovbestemmelsene og i forarbeidene er dette formulert som bestemmelser om ”anlegg av støyvoller” og ”støyskjerming”.

Spørsmålet blir da om enhver reguleringsteknikk mot støy kan anvendes, eller om § 26 må forstås slik at bare bestemmelser som setter krav til den fysiske utforming av areal og bygninger er gyldige. Til illustrasjon av problemstillingen vedrørende ulike reguleringsteknikker kan vises til forurensningsloven § 9 første ledd. I nr. 3 og nr. 4 hjemles forskrifter om hvordan anlegg skal være innrettet og kvalitetskrav til det utstyr som benyttes, mens nr. 1 og nr. 2 hjemler henholdsvis emisjonsnormer (utslippskrav) og immisjonsnormer (miljøkvalitetsnormer).

Sett fra forvaltningens side vil valg av reguleringsteknikk bl.a. kunne være påvirket av antakelser om hva som vil gi best resultat. Dersom bestemmelsene primært vil være rettet mot mindre profesjonelle aktører, kan det være fornuftig å gi bestemmelser om hvilken teknikk som skal benyttes eller hvordan sluttresultatet skal se ut, som f.eks. høyde og bredde på en støyvoll, materialkrav vedrørende støyplater eller utformingen av standplassoverbygg. Står man derimot overfor aktører med antatt god kunnskap om støyskjerming eller med ressurser til å skaffe seg slik kunnskap, kan det være like formålstjenlig å fastsette utslippskrav, f.eks. i form av desibelgrenser. Da blir det opp til den aktuelle utbygger å finne fram til den nødvendige tekniske løsning.

Sett fra den private parts ståsted kan utslippskrav framstå som mer byrdefullt enn bestemmelser om konkrete fysiske skjermingstiltak. Ved utslippskrav får utbyggeren ansvaret for å finne fram til en god nok teknisk løsning, dvs. at risikoen for at resultatet blir tilfredsstillende veltes over fra reguleringsmyndigheten til utbyggeren. På den annen side stiller bestemmelser som angir hvilke støyresultater som skal oppnås, utbyggeren i en friere stilling enn om bestemmelsene påla angitte fysiske tiltak. Denne fleksibiliteten kan være et gode på selve utbyggingstidspunktet, og den åpner opp for at kostbare støydempingstiltak kan byttes ut med mindre kostbare ved eventuell teknologisk utvikling.

Det er vanskelig å finne holdepunkter i lovteksten eller forarbeider for at myndighetene ikke har valgfrihet på dette punktet. Begrepet ”støyskjerming” er flertydig, selv om det kanskje peker mer direkte i retning av bestemmelser om fysiske tiltak enn i retning av bindende emisjonsnormer. Reguleringsbestemmelser om ”anlegg og drift” kan etter ordlyden være begge deler.

Vi kan heller ikke se at dette er eksplisitt behandlet i den juridiske litteratur. Når Rogstad⁷ sier at det ”er vel å gå for langt” å anse vilkårsfastsettelsen som helt fri, synes dette å være et krav om at vilkårene må gjelde virkningen av det inngrepet planen representerer, i motsetning til vilkår om at utbygger f.eks. må godta kommunens oppfatning i en skattetvist. Hans reservasjon knyttes ikke til det valg av reguleringsteknikk som her drøftes.

Også reelle hensyn taler for fritt valg av reguleringsteknikk. Om planmyndighetene nektes å bruke emisjonsnormer, kan de – for å sikre seg det ønskede resultat – blir fristet til å fastsette svært omfattende tekniske og bygningsmessige krav. Det er følgelig ikke slik at et fravær av adgang til å fastsette utslippskrav nødvendigvis er en fordel for utbygger.

Man kan imidlertid savne en klargjøring – i loven eller forarbeidene – av at flere reguleringsteknikker kan benyttes, slik man finner i forurensningsloven § 9 første ledd. Mye kan tyde på at lovgiverne ikke har sett at denne problemstillingen kunne dukke opp, ikke minst fordi man på slutten av 1970-tallet hadde langt mindre erfaring med løsning av støyproblemer og at det derfor var naturlig å formulerer en hjemmel mot støy som en hjemmel til å fastsette bl.a. krav om ”anlegg av støyvoller”.

Det kan dessuten synes som om spørsmålet om hvorvidt pbl. § 26 kan hjemle bindende bestemmelser om støyutslipp eller bare krav om konkrete fysiske skjermingstiltak, er en avsporing i forhold til et annet spørsmål, som kan være det primære for de berørte: nemlig forholdet mellom utbyggerinteressenes ønske om at emisjonsnormer bare kan fastsettes av én offentlig myndighet, og kommunenes ønske om å ha supplerende kompetanse for det tilfellet at forurensningsmyndighetene ikke treffer støyvedtak i overensstemmelse med kommunenes behov.

4. Ser man på lovens forhistorie, er det etter Lovavdelingens syn ikke tvilsomt at man for drift av steinbrudd og massetak kan vedta en reguleringsplan som inneholder forbud mot nattdrift og også forbud mot drift på andre tidspunkter der nabolagets behov for ro må gis prioritet. Spørsmålet blir om den tidligere hjemmelen til å fastsette ”åpningstider” for steinbrudd/massetak kan tillegges generell rekkevidde i forhold til gjeldende pbl. § 26. Det er etter vårt syn liten mening i at den generelle ordlyden i pbl. § 26 skal gi hjemmel til å legge slike restriksjoner bare på driften av steinbrudd og massetak, men ikke på annen virksomhet som omfattes av reguleringsplanen, f.eks. drift av skytebaner eller industriell virksomhet. Et av poengene med den generelle utformingen av pbl. § 26 var jo nettopp å fjerne seg fra den kasuistiske utformingen av bestemmelsen som man tidligere hadde hatt. Det trengs derfor særlige holdepunkter for det standpunkt at regler om ”åpningstider” bare kan gis for steinbrudd/massetak.

5. Miljøverndepartementet har i sin forvaltningspraksis vært avvisende til at pbl. § 26 gir hjemmel for fastsettelse av emisjonsnormer og åpningstider. Dette framgår bl.a. av de dokumenter vi har mottatt fra Miljøverndepartementet i denne sakens anledning.

I brev til fylkesmannen i Buskerud 11. juli 1995 (sak 92/2150 PI JML/Ash) uttaler Miljøverndepartementet at ”plan- og bygningsloven inneholder ikke bestemmelser som gir hjemmel for å fastsette eksakte støygrenser for skytebanestøy eller bestemte tidspunkter for når skyting skal finne sted og forbud mot nattskyting. De ulemper som vil oppstå her p.g.a. økt virksomhet ved eksisterende skytebaner må finne sin løsning gjennom konsesjonsbehandling etter bestemmelsene i forurensningsloven”.

Tilsvarende uttalelser finner man i brev til fylkesmannen i Oslo og Akershus 23. januar 1995 (sak 92-7419-15 PI/JML/HN) hvor det heter at ”(p)lan- og bygningsloven inneholder ikke hjemler for fastsetting av bestemte støygrenser…”. Og i brev til Norsk forening mot støy 18. september 1996 (sak 95/2472- PL KIR) ”(v)i ser det fortsatt slik at direkte virksomhetsregulering faller utenfor plan- og bygningslovens virkeområde. Eventuelle bestemmelser om direkte regulering av drift og virksomhet må i tilfelle gis etter konsesjonslovgivningen og eventuelt helselovgivningen m.v.” Miljøverndepartementet gjentar denne uttalelsen i brev til Justisdepartementet 24. mai 2000.

6. Det kan av uttalelsene fra Miljøverndepartementet synes som om hovedargumentet mot at pbl. § 26 åpner for bestemmelser om bestemte støygrenser er at slike emisjonsnormer vil innebære ”direkte virksomhetsregulering”, og at slik regulering faller utenfor § 26. En slik rettsoppfatning rimer imidlertid ikke godt med uttalelsen i Ot.prp. nr. 62 (1978-79) side 4 om at det ut fra støy- og støvhensyn må ”kunne legges restriksjoner på selve driften, f.eks. forbud mot nattdrift”.

Miljøverndepartementet har i sakens anledning oversendt oss et notat fra departementets planavdeling til vannmiljøavdelingen, datert 18. oktober 1993. Bakgrunnen for notatet synes å være et spørsmål fra sistnevnte avdeling ”om det i bestemmelser for reguleringsplan for pukkverk kan stilles krav om at støyen skal holdes under et bestemt nivå”. I notatet opplyses det først at det er

”viktig at støy- og støvvirkningen vektlegges, og ikke selve støyskjermingen. Et alternativ til skjerming er at tiltakshaveren gis mulighet til å plassere produksjonsutstyret/innrette driften slik at f.eks. støyen målt utendørs i inntilliggende boligområde ikke overstiger fastsatte grenseverdier.”

Dette må forstås slik at man åpner opp for emisjonsnormer som reguleringsteknikk, jf. drøftelsen i punkt 3 foran. Dette forsterkes i neste avsnitt:

”På bakgrunn av dette og redegjørelsen ovenfor mener vi (med visse reservasjoner, nedenfor) det er hjemmel for å fastsette i bestemmelser til reguleringsplan, et forbud mot å bruke arealer og bygninger innenfor planområdet slik at det støyforurenses ut over de nivåer som er fastlagt.”

Og videre:

”En viktig reservasjon her er at den plikt som inntrer ved overskridelse av grenseverdien for støy/støv har referanse til oppføring av en innretning/tiltak som er illustrert på reguleringsplanen og i bestemmelser til denne. Kravet til illustrasjon på plankartet har sin bakgrunn i at det er bruken av arealene og plasseringen av innretninger/tiltak det, som er tema for regulering etter plan- og bygningsloven. Direkte virksomhetsstyring uten referanse til gjennomføring av tiltak illustrert på plankartet er det ikke hjemmel for i plan- og bygningsloven.” [originalens utheving].

Det er ikke helt opplagt hva som ligger i denne reservasjonen. Avvisningen av ”direkte virksomhetsregulering” er imidlertid mindre kategorisk enn utsagnet i Miljøverndepartementets brev til Norsk forening mot støy, ved at det i notatet snakkes om ”direkte virksomhetsregulering uten referanse til gjennomføring av tiltak illustrert på plankartet” (vår understrekning). En mulig forståelse kan være at emisjonsnormer bare skal anses som gyldige når det for tiltakshaveren er mulig å komme innenfor disse ved å plassere innretninger på en særlig måte på det aktuelle arealet. I notatet brukes som eksempel at det i mindre pukkverk og i grustak ofte er slik at produksjonsutstyret flyttes i uttaksretningen etter hvert som uttaket utvides, og at utslippsgrenser for støy derfor kan bli bestemmende for hvor produksjonsutstyret skal stå.

Det er opplagt riktig at bruken av arealene og plassering av bygninger og andre innretninger på disse arealene står sentralt ved vedtakelse av reguleringsplaner. Det er imidlertid ikke holdepunkter i ordlyden i § 26 eller dens forarbeider for å avgrense til dette alene. Tvert om blir en slik oppfatning direkte motsagt i utsagnet om at man f.eks. kan forby nattdrift, jf. Ot.prp. nr. 62 (1978-79 side 4.

I Miljøverndepartementets brev 18. september 1996 til Norsk forening mot støy vises til et annet argument for en innskrenkende tolkning av § 26:

”Av rettsvirkningsbestemmelsene for kommuneplanens arealdel, og for reguleringsplan/bebyggelsesplan fremgår det at rettsvirkningene av planen i første rekke omfatter oppføring av bygninger/anlegg, fradeling, bruksendringer og andre arbeider i strid med planen. Å eksempelvis regulere antallet biler pr. time på en vei for å holde støyen under et gitt nivå vil klart falle utenfor loven. Heller ikke straffe- og håndhevingsbestemmelsene er slik innrettet at de vil være egnet til å håndheve ”bestemmelser” om maksimale støynivåer fra en vei.”

Miljøverndepartementet synes et stykke på vei å ha rett i dette. Det er nok enklere for myndighetene å velge en effektiv framgangsmåte når en bygning har for mange etasjer eller når en inntegnet støyvoll mangler, enn å finne et adekvat middel mot en virksomhet som slipper støy over angitt grense. I de førstnevnte tilfellene har man en fysisk mangel å forholde seg til, idet siste tilfellet utføres det handlinger på arealet som gir ulovlige resultater. Problemstillingen er likevel ikke ukjent for myndighetene i det den for så vidt kan sammenliknes med andre former for ulovlig bruk, som f.eks. ulovlig bruksendring. Etter forholdene kan bruksendringen være foretatt uten at det etterlater seg konkrete fysiske forhold som kan pålegges omgjort.

En henvisning til at virksomhetsregulering bare er tillatt når den er tilstrekkelig knyttet til plasseringen etc. av fysiske innretninger, kan innebære at utbygger aldri vil få risikoen for at virkningen av det han foretar seg blir annerledes enn beregnet av planmyndighetene. Om myndighetene i en reguleringsplan vedrørende et steinbrudd fastsetter at desibelnivået ved de nærmeste boligene ikke skal overstige x desibel, ligger det implisitt i resonnementet i notatet fra 1993 at dette bare er en gyldig bestemmelse når myndighetene kan påvise hvordan dette kan etterleves ved plassering av de mest støyende maskinene. Om man ikke kommer under støygrensen ved omrokkering av produksjonsutstyret, kan den private parten vise til at emisjonsnormen ikke har tilstrekkelig referanse til ”tiltak illustrert på plankartet”.

Lovavdelingen kan ikke se at det er grunnlag i ordlyd eller forarbeider for en slik innskrenkende tolkning.

7. I diskusjonen om tolkning av pbl. § 26 finnes det også anførsler som peker i retning av et forvaltningsrettslig spesialtetsprinsipp, som i vår sammenheng skulle innebære at det ikke kan gis bindende utslippsnormer med hjemmel i pbl. § 26 fordi slike normer kan gis med hjemmel i en annen lov, nemlig forurensningsloven.

Det medfører riktighet at forurensningsmyndighetene har som særskilt oppgave å ivareta miljøhensyn – herunder hensynet til å forebygge støyforurensning. Hensynet til en ryddig kompetansefordeling kan tilsi at når forurensningsmyndighetene i konsesjonsvilkårene har tatt standpunkt til hvilket støynivå som skal aksepteres, skal ikke plan- og bygningsmyndighetene kunne gripe inn og gjøre ytterligere innskrenkninger ut fra forurensningshensyn. Dette synspunktet støtter opp om den praksis Miljøverndepartementet har lagt til grunn.

På den annen side er det ikke uvanlig at flere myndigheter har kompetanse til treffe avgjørelser av samme art på samme område, jf. f.eks. Lovavdelingens uttalelse i jnr. 3112/93 E, der det ble lagt til grunn at ”helse- og sosialstyret kan treffe vedtak etter khl [lov 19. november 1982 nr. 66 om helsetjenesten i kommunene] § 4a-6 også på områder hvor veimyndighetene har vedtakskompetanse”. Uttalelsen (brev til Sosialdepartementet 25. januar 1994) er vedlagt.

Til dette kommer at det fra lovgivernes side ikke er gitt uttrykk for at planmyndighetene mangler kompetanse til å gi bestemmelser for å motvirke forurensning. Tvert i mot er det sagt at pbl. ”inneholder regler som langt på vei sikrer at hensynet til å motvirke forurensninger blir ivaretatt under planleggingen. Hensynet til å motvirke forurensninger kan alltid nyttes som et avgjørende argument for de bestemmelser man treffer i planen”, jf. Ot.prp. nr. 56 (1984-85) side 97.

I denne sammenheng kan man også slutte antitetisk fra Ot.prp. nr. 39 (1998-99) Lov om vassdrag og grunnvann (vannressursloven). Det foreslås her et nytt fjerde punktum i pbl. § 26 første ledd med slik ordlyd: ⁸

”Det kan ikke fastsettes bestemmelser om vannføring eller vannstand.”

I merknadene til forslaget heter det at reguleringsbestemmelser om vannføring eller vannstand etter dette bare kan ”fastsettes gjennom konsesjonsbehandling etter vannressursloven (eller vassdragsloven)” (side 374).

Fraværet av en slik bestemmelse i § 26 vedrørende forhold som også kan reguleres i medhold av forurensningsloven, tilsier at det her foreligger overlappende kompetanse.

Ytterligere et argument for at overlappende kompetanse foreligger, kan hentes fra det forhold at kommunenes primære mulighet til å forebygge støyproblemer ligger i pbl. § 26. Riktig nok er kommunene etter hvert delegert også en viss myndighet etter forurensningsloven, men dette er i første rekke en lov som legger reguleringsmyndighet til statlige organ, slik at kompetansen letter kan trekkes tilbake enn den kompetansen kommunene har fått gjennom pbl. Miljøverndepartementets innskrenkende tolkning av § 26 må sees også i lys av dette: Departementet begrenser med sin lovforståelse ikke sin egen eller andre statlige organers kompetanse, men kompetansen til et annet rettssubjekt – kommunene.

8. Vår gjennomgåelse av rettskildene foran viser at det i første rekke er Miljøverndepartementets relativt langvarige praksis som taler for en innskrenkende tolkning av pbl. § 26. Ordlyd og forarbeider synes ikke å kunne begrunne en slik tolkning, heller ikke de mange reelle hensyn som er drøftet. Det må tillegges vekt at loven hører under Miljøverndepartementets ansvarsområde. Det skal likevel en del til for at forvaltningspraksis skal kunne tillegges avgjørende vekt på tvers av det tolkningsresultatet som kan utledes av lovens ordlyd og bestemmelsens forarbeider.

Lovavdelingen er på denne bakgrunn kommet til at man i medhold av plan- og bygningsloven § 26 kan sette som vilkår at bruken av et areal eller en bygning ikke kan være slik at støyutslippet overskrider nærmere fastsatte grenser. Bestemmelsen hjemler også forbud – begrunnet i støyhensyn – mot nærmere angitte aktiviteter i nærmere avgrensede tidsrom, mao. regler om åpningstid/skytetider.

Det kan heller ikke utelukkes at man etter forholdene kan forby bruk av særlige støyende våpen. Man kan da imidlertid raskt nærmere seg en detaljregulering som kan komme i konflikt med prinsippet om forholdsmessighet eller forutsette en form for saksbehandling som behandlingen av et planforslag ikke legger til rette for. Det vil kunne framstå som mindre inngripende å fastsette støygrenser og la det være opp til den private parten å treffe de nødvendige tiltak.