§ 26 - Samtykke fra Stortinget ved innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen

 

Saksnummer: 200700764 EO KHR

Dato: 12.02.2007

 

Samtykke fra Stortinget ved innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen

1. Innledning
Vi viser til brev 26. januar 2007 fra Finansdepartementet til Justisdepartementet, Lovavdelingen, med gjenpart til Statsministerens kontor og Utenriksdepartementet, der Finansdepartementet ber om en prinsipiell avklaring av spørsmålet om når det etter Grunnloven § 26 annet ledd er nødvendig å innhente Stortingets samtykke ved innlemming av nye rettsakter i EØS-avtalen.

Grunnloven § 26 annet ledd lyder:

Traktater angaaende Sager af særlig Vigtighed og i alle Tilfælde Traktater hvis Iværk­sættelse efter Konstitutionen nødvendiggjør en ny Lov eller Storthingsbeslutning, blive først bindende, naar Storthinget har givet sit Samtykke dertil.

Selv om bestemmelsen er formulert som en gyldighetsregel, er det sikker rett at den skal oppfattes som et påbud som pålegger Kongen å innhente Stortingets samtykke forut for en traktatinngåelse dersom

• traktaten angår en sak av særlig viktighet, eller
• gjennomføring av traktaten forutsetter at Stortinget treffer et lovvedtak eller en   annen beslutning. Andre beslutninger kan være f.eks. være budsjettvedtak. I det følgende omhandles bare lovvedtak.

2. Stortingets samtykke ved traktater som krever lovvedtak
På den ene siden er det sikker rett at Stortingets samtykke må innhentes før Kongen inngår en traktat dersom traktaten forplikter Norge til å vedta bestemte lovendringer i ettertid. Deler av EØS-avtalen fra 1992 og WTO-avtalen fra 1994 var av en slik art. På den andre siden er det sikker rett at passusen om ”Traktater hvis iværksættelse ... nødvendiggjør en ny Lov” ikke dekker tilfeller der norsk lovgivning allerede før det ble aktuelt å inngå en traktat på området, oppfyller de kravene traktaten stiller. Stortingets samtykke er heller ikke nødvendig der traktaten kan oppfylles gjennom delegert lovgivningskompetanse.

Mellom disse ytterpunktene må en foruten i Grunnlovens ordlyd søke veiledning i de reelle hensyn som bærer bestemmelsen og i den praksis som har vært fulgt.

En streng ordlydsfortolkning tilsier at det er unødvendig å innhente Stortingets samtykke dersom gjennomføringslovgivningen er på plass før Kongen inngår traktaten. Om det er tilstrekkelig at Lagtinget har sluttet seg til Odelstingets lovvedtak, eller om Lagtingets vedtak i tillegg må være sanksjonert av Kongen, går vi ikke inn på. Etter ordlyden er det uten betydning om lovvedtaket er motivert av et ønske om å kunne inngå traktaten, og videre uten betydning om en i lovsaken har berørt den forestående traktatinngåelsen.

De viktigste reelle hensynet som kan bære kravet om forutgående samtykke fra Stortinget, er at Stortinget ikke skal kunne utsettes for press i retning av å treffe bestemte lovvedtak fordi Norge i motsatt fall vil misligholde sine folkerettslige forpliktelser, og at Kongen ikke skal kunne pådra Norge et traktatbrudd i tilfeller der Stortinget ikke ønsker å treffe det nødvendige lovvedtaket.

Det er imidlertid klart at Kongen anmoder om Stortingets samtykke i langt flere tilfeller enn det en ordlydsfortolkning og de viktigste reelle hensyn nevnt ovenfor tilsier. Vi går ikke nærmere inn på i hvilken utstrekning denne praksisen er bindende for Kongen, men vil frarå at den endres fra Kongens side med mindre det skjer med Stortingets forståelse.

Uansett hvordan en oppfatter Grunnloven på dette punkt, har Kongen anledning til å be om Stortingets samtykke selv om Grunnloven ikke påbyr det. Det kan være ønskelig av ulike politiske beveggrunner, og det kan være hensiktsmessig for sikkerhets skyld i tilfeller der det er rom for delte meninger om Stortingets samtykke er nødvendig.

3. Stortingets samtykke ved traktater av særlig viktighet
Om en traktat angår en sak ”af særlig Vigtighed”, er et utpreget skjønnsspørsmål der en rekke momenter må tas i betraktning, f.eks. om traktaten er særlig viktig utenriks­politisk, økonomisk eller rettslig sett, i det siste tilfellet f.eks. fordi den setter snevre rammer for lovgivers handlefrihet i fremtiden. Stortingets egen oppfatning av hva som er særlig viktig, vil ha stor betydning der en slik oppfatning kan sies å foreligge. Avgjørelsen inneholder derfor et sterkt element av politisk skjønn. Alle deltakere i beslutningsprosessen på regjerings- og departe­ments­nivå vil legitimt kunne fremholde ulike oppfatninger om en traktat er av særlig viktighet. Ved uenighet er det formelt Kongen i statsråd som har det avgjørende ord i spørsmålet om en skal be om Stortingets samtykke før traktaten inngås.

Som i forhold til traktater som krever lovendring, har Kongen full adgang til å be om Stortingets samtykke til å inngå traktater som ikke er av særlig viktighet. Det kan være ønskelig av ulike politiske beveggrunner, og det kan være hensiktsmessig for sikker­hets skyld i de mange tilfellene der det er rom for delte meninger om en traktat er av særlig viktighet.

4. Særlig om innlemmelse av nye rettsakter i EØS-avtalen
Kongens godkjennelse av at nye rettsakter innlemmes i EØS-avtalen, må etter sikker oppfatning anses som traktatinngåelser i forhold til Grunnloven § 26 annet ledd. Der innlemmelsen krever lovvedtak eller angår en sak av særlig viktighet, er Stortingets samtykke påkrevd.

Der Norge ved EØS-komiteens beslutning om innlemmelse har tatt forbehold om at innlemmelsen først kan bli bindende for Norge ”etter at forfatningsrettslige krav er oppfylt”, jf. EØS-avtalen artikkel 103 nr. 1, vil det bero på rettsaktens karakter hvordan Grunnlovens krav skal oppfylles:

• Er rettsakten av særlig viktighet, er Stortingets samtykke alltid nødvendig.
• Er rettsakten ikke av særlig viktighet, men forutsetter et lovvedtak fra Stortingets side, beror det på hvordan man oppfatter Grunnloven § 26 annet ledd, om Stortingets samtykke må innhentes eller om det er tilstrekkelig at Stortinget vedtar de nødvendige lovendringene uten at det treffer særskilt vedtak om samtykke til innlemmelse, jf. punkt 2 ovenfor. Spesielt ved innlemmelsen av nye rettsakter i EØS-avtalen kan det imidlertid være et politisk poeng å vise at Norge har et valg. Er det uenighet mellom to departementer om det er grunn til å innhente Stortingets samtykke til innlemmelse av en rettsakt, må dette på vanlig måte avgjøres av Regjeringen.

5. Avslutning
Vi har ikke kommet inn på i hvilken form Stortingets samtykke bør innhentes. Etter vår mening er det viktig at Utenriksdepartementet har oversikt over og kontroll med hvilke folkerettslige forpliktelser Norge påtar seg. Vi kan imidlertid ikke se at det i de tilfeller der Kongen ber om Stortingets samtykke, kan anføres at utenriks­ministerens konstitu­sjonelle ansvar for utenriksområdet tilsier at man ber om Stortingets samtykke i en bestemt form eller at det er et bestemt departement som fremmer proposisjonen i statsråd. Ved innlemmelsen av nye rettsakter i EØS-avtalen vil Utenriksdepartementet uansett ha kontroll over prosessen gjennom sin styring av den norske deltakelsen i EØS-komiteen.

Valget av form overfor Stortinget og hvilket departement som skal fremme proposi­sjonene i statsråd, er i høy grad et spørsmål om hva en fra Stortingets side og på regjeringsnivå anser som en hensiktsmessig arbeidsform, og hva som er en hensikts­messig arbeidsfordeling mellom departementene.

Avslutningsvis nevner vi at det foreligger et forslag om å endre Grunnloven slik at Stortingets inndeling i Odelsting og Lagting oppheves, se Innst. S. nr. 100 (2006-2007). Foreløpig behandlingsdato er satt til 20. februar 2007. Dersom forslaget blir vedtatt, vil det tre i kraft 1. oktober 2009. Innen den tid må man gå igjennom hvilken betydning grunnlovsendringen skal få for dagens sondring mellom stortings- og odelstings­proposisjoner, og for den oppdelingen man i dag ofte har i forbindelse med traktater som krever lovvedtak, i form av en stortings­proposisjon der Kongen ber om Stortingets samtykke til å inngå traktaten og en odelstingsproposisjon der Kongen foreslår de lovvedtak som traktaten krever. Det er en gjennomgåelse som må skje i forståelse med Stortinget.

Dersom grunnlovforslaget blir vedtatt, bør man etter vår oppfatning holde fast ved dagens etablerte praksis frem til 1. oktober 2009 og i stedet bruke tiden til å drøfte hvordan man skal forholde seg etter 1. oktober 2009.