§ 26-1 - Departementet svarer på spørsmål om plan- og bygningsloven § 26-1 og forholdet til skjønnsmessige bestemmelser

Vi viser til brev av 24. november 2020, der Fylkesmannen (nå Statsforvalteren) ber departementet uttale seg om plan- og bygningsloven (pbl.) § 26-1 første punktum kan benyttes som avslagshjemmel der fradeling skal skje til bebyggelse som kommunen vurderer å være i strid med for eksempel pbl. § 29-2 eller skjønnsmessige bestemmelser i plan.

Bakgrunnen for spørsmålet er en henvendelse fra Tønsberg kommune, der det stilles en rekke konkrete spørsmål om hvordan pbl. § 26-1 skal forstås. Fylkesmannen ber departementet om å besvare kommunens spørsmål.

Departementet gjør innledningsvis oppmerksom på at begrepet "fradeling" er erstattet med "opprettelse og endring av eiendom", se for eksempel pbl. §§ 1-6, 20-1, 26-1 og 28-1. Årsaken til dette er endringer i lov om eiendomsregistrering (matrikkellova). Endringen innebærer imidlertid ikke noen realitetsendring. Vi vil derfor benytte begrepet "fradeling" i svaret vårt.

For orden skyld gjør vi oppmerksom på at departementet ikke tar stilling til konkrete enkeltsaker, og vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets svar

Fradeling eller endring av eiendom er avhengig av søknad og tillatelse etter pbl. § 20-2, jf. § 20-1 første ledd bokstav m. Formålet med å kreve søknadsbehandling er blant annet å gi kommunen anledning til å kontrollere at deling ikke fører til at det oppstår forhold som er i strid med plan- og bygningsloven eller bestemmelser gitt i medhold av loven (forskrift og plan), jf. også ordlyden i § 26-1 første punktum. Kommunen skal ved søknadsbehandlingen altså sørge for at det skjer en forsvarlig tomteinndeling som ikke vil komme i strid med gjeldene bestemmelser. Kommunen skal også få anledning til å vurdere om det ved deling blir opprettet tomter som ikke er egnet til bebyggelse, jf. ordlyden i § 26-1 andre punktum.

 Vi vil besvare kommunens spørsmål fortløpende.

1. Kan vurderingen etter pbl. § 26-1 første punktum ta hensyn til fremtidig bebyggelse på den omsøkte tomten?

Det følger av pbl. § 26-1 første punktum at "opprettelse […] eller endring […] må ikke gjøres på en slik måte at det oppstår forhold som strider mot denne lov, forskrift eller plan". (vår utheving)

Etter departementets syn taler en naturlig språklig forståelse av ordlyden for at vurderingstemaet etter første punktum er om fradelingen i seg selv, det vil si endringen av eiendommen, medfører at det oppstår forhold som strider mot lov, forskrift eller plan. Vi er derfor enig i Tønsberg kommunens forståelse av vurderingstemaet. Til støtte for tolkningsstandpunktet viser vi også til at det følger direkte av pbl. § 26-1 andre punktum at vurderingstemaet der er om det "dannes tomter som er uegnet til bebyggelse", altså fremtidig bebyggelse på den nyopprettede tomten.

Departementet mener dermed at kommunen i vurderingen etter pbl. § 26-1 første punktum ikke kan ta hensyn til fremtidig bebyggelse på den omsøkte tomten.

2. Kan skjønnsmessige krav til tomta eller fremtidig bebyggelse gjøres gjeldende ved anvendelse av pbl. § 26-1 første punktum?

Ordlyden taler isolert sett for at alle "forhold" som strider mot lov, forskrift eller plan er omfattet av bestemmelsen i pbl. § 26-1 første punktum, det vil si også skjønnsmessige krav. Som eksempler på materielle krav som vil gjelde ved fradeling etter § 26-1, har departementet tidligere vist til pbl. §§ 27-2, 27-4, 28-1 første ledd, 28-7 andre ledd og 29-4, jf. også forarbeidene til bestemmelsen.^[1] I tillegg vil gjeldende arealplaner være bindende for fradeling.

Selv om ordlyden åpner for at skjønnsmessige krav kan gjøres gjeldende, er det etter departementets syn naturlig å skille mellom vurderingstemaene i pbl. § 26-1 første og andre punktum, jf. spørsmål 1 ovenfor. Når vurderingstemaet etter første punktum er fradelingen i seg selv, vil ikke skjønnsmessige krav til tomta eller fremtidig bebyggelse gjøre seg gjeldende. Det avgjørende er om fradelingen vil skape "forhold" som strider mot materielle krav som nevnt ovenfor, eller om fradelingen vil være i strid med gjeldende arealplaner.

Etter en samlet vurdering mener departementet dermed at skjønnsmessige krav ikke kan gjøres gjeldende ved vurderingen etter pbl. § 26-1 første punktum.

3. Viser begrepet "plassering" i § 26-1 andre punktum til tomtearealet eller til bebyggelse på tomten?

Begrepet "plassering" viser til tomtearealet. Det følger etter departementets syn direkte av ordlyden i andre punktum: "tomter som (…) på grunn av sin størrelse, form eller plassering" er uegnet til bebyggelse. Det følger også av forarbeidene: "[…] Ved behandlingen av delesøknaden må det foretas en konkret vurdering av om de eiendommer som opprettes eller endres, er egnet til bebyggelse på grunn av størrelse eller form" (vår utheving).^[2] Dersom tomtearealet for eksempel er lokalisert i en bratt skråning eller arealet er særlig smalt og avlangt, kan tomtearealet på grunn av størrelse, form og plassering være uegnet til bebyggelse.

4. Kan skjønnsmessige krav til tomta eller fremtidig bebyggelse gjøres gjeldende ved anvendelse av pbl. § 26-1 andre punktum?

Etter departementets vurdering er utgangspunktet at skjønnsmessige krav til tomta eller fremtidig bebyggelse ikke skal gjøres gjeldende ved anvendelse av pbl. § 26-1 andre punktum.

Selv om det fremgår av forarbeidene at kommunen ved vurderingen av en delingssøknad skal ha en oppfatning om fremtidig husplassering på tomta og størrelsen på fremtidig bebyggelse, mener departementet at dette knytter seg til vurderingen av om de tomtene som opprettes, er egnet til bebyggelse på grunn av størrelse eller form. Vurderingen etter siste punktum må i første rekke knyttes til vilkårene i § 28-7 første og andre ledd.   

Vi viser også til at Pedersen mfl. (2020) har uttalt følgende om § 26-1 andre punktum:

"Bestemmelsen i pbl. § 26-1 gir anledning til å forskuttere reglene om oppføring av bygning allerede på delingsstadiet. I dette ligger også delingsbestemmelsens begrensning. Det vil være et ulovlig og utenforliggende hensyn å trekke inn andre momenter enn tomtas størrelse og form enn de som følger av plan- og bygningslovens regler om bebyggelse. Samtidig er det ikke i seg selv  tilstrekkelig for et avslag at eventuell senere bebyggelse vil komme i strid med bestemmelsene i bygningslovgivningen. Bygningsmyndighetene plikter i så fall å vurdere om bebyggelse likevel kan innpasses gjennom senere dispensasjon. Hvis dette besvares bekreftende, har tomta en slik størrelse og form at delingstillatelse kan gis" (vår understreking).^[3] 

Videre har Innjord og Zimmermann (2020) påpekt at hvis tomten er "regulert til bebyggelse og anlegg, typisk boligbebyggelse, og i tråd med materielle krav i lov, plan eller forskrift, er tomten som den klare hovedregel også egnet til bebyggelse. Eksisterende planstatus gir klare forventninger om at tillatelse skal gis. For at søknaden skal kunne avslås, må det derfor påvises konkrete forhold i den enkelte sak som likevel kan gjøre tomten uegnet for bebyggelse.".^[4]

Etter departementets syn taler uttalelsene i litteraturen for at hensynet til forutberegnelighet for den som eier eller kjøper en tomt medfører at skjønnsmessige krav alene ikke kan gjøres gjeldende ved vurderingen av om en fradelingssøknad kan avslås. Ivaretakelse av skjønnsmessige forhold som områdekvaliteter, bebyggelsesstruktur og mønster, estetikk og kulturminneverdier er ment ivaretatt gjennom planprosesser og byggesak. Dersom svaret på delesøknaden skal bero på en skjønnsmessig vurdering av et påtenkt framtidig byggetiltak, vil det kreve omfattende dokumentasjon på nivå med en byggesøknad og skape liten forutsigbarhet for både tomteeier og naboer.

Videre er det etter departementets syn naturlig å skille mellom vurderingstemaene i fradelingssaken og i den framtidige byggesaken. Formålet med å kreve søknad ved fradeling er som nevnt å gi kommunen anledning til å avklare konsekvensene av fradelingen, herunder om det opprettes tomter som ikke er egnet til bebyggelse. Ved denne vurderingen er sentrale materielle krav som tilknytning til infrastruktur, atkomst og grunnforhold avgjørende for om tomten i det hele tatt kan fradeles, jf. pbl. § 26-1 første punktum. Vurderingstemaet etter pbl. § 26-1 andre punktum er om tomten i det hele tatt kan bebygges. En nærmere vurdering av skjønnsmessige krav, som tiltakets kvaliteter i forhold til omgivelsene, er spørsmål som bygningsmyndighetene først kan og skal ta stilling til i den etterfølgende byggesaken.

5. Kan skjønnsmessige krav til fradeling eller fremtidig bebyggelse i lov og plan gi hjemmelsgrunnlag for å avslå en søknad om fradeling?

 Nei. Se spørsmål 2 og 4 ovenfor.

6. Kan det gis delingstillatelse med vilkår om at tomta ikke kan bebygges hvis det mangler hjemmel for å avslå delingssøknaden?

Det er et vilkår for deling at tomten ikke er "uegnet for bebyggelse". Hvis tomten ikke er egnet for bebyggelse, kan det ikke gis tillatelse. Dersom tomten er egnet, må det gis delingstillatelse. Det er etter departementets syn ikke adgang til å gi delingstillatelse med vilkår om at tomten ikke kan bebygges. Det vil stride mot formålet med bestemmelsen. 

Statsforvalteren har i brevet til departementet påpekt at kommunen som bygningsmyndighet kan møte en søknad om fradeling med et midlertidig bygge- og deleforbud dersom kommunen selv mener at området bør undergis regulering på grunn av områder i planen som vurderes uegnet for fradeling/fortetting.

Departementet er enig i at et midlertidig bygge- og deleforbud, jf. pbl. § 13-1, vil kunne være et alternativ i situasjoner der kommunen mener tomten er uegnet til bebyggelse, men mangler en materiell avslagshjemmel.

7. Hvordan kan kommuneplan og reguleringsplan sikre sammenfall mellom materielle krav til deling og bygging?

Som Statsforvalteren har påpekt i henvendelsen til departementet, vil det mest naturlige i en situasjon der kommunen mener et område er uegnet for fradeling eller fortetting være å undergi området en ny planleggingsprosess, slik at det kan innføres nødvendige plankrav om dette, jf. også spørsmål 6 ovenfor.

 

Kopi: Tønsberg kommune

---------------------------------------------------------------------------------------

^[1] Se tolkningsuttalelse TUDEP-2015-3058-7 (regjeringen.no)

^[2] Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 337.

^[3] Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett (2020, 3. utg.), s. 379.

^[4] Innjord/Zimmermann, Plan- og bygningsloven med kommentarer (2020) s. 853.