§§ 26 og 93 - Tilpasningsteks til forordning (EF) nr 1829/2003 og forholdet til Grunnloven §§ 26 og 93

Tilpasningstekst til forordning (EF) nr 1829/2003 og forholdet til Grunnloven §§ 26 og 93

Vi viser til brev fra Helse- og omsorgsdepartementet 25. november 2008 og møte 5. desember 2008. Helse- og omsorgsdepartementet har bedt om Lovavdelingens syn på konstitusjonelle spørsmål i forbindelse med innlemmelse av forordning (EF) nr. 1829/2003 (GMO-forordningen) i EØS-avtalen. Forordningen harmoniserer regelverket for vurdering og godkjenning av næringsmidler og fôrvarer som inneholder eller er produsert på grunnlag av genmodifiserte organismer. Spørsmålet er hvordan forordningens regler bør tilpasses ved innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen slik at det vil være tilstrekkelig med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. Lovavdelingen er bedt om å vurdere ulike alternativer til EØS-tilpasningstekster.

1. BAKGRUNNEN FOR PROBLEMSTILLINGEN
Forordningen etablerer en sentralisert godkjenningsprosedyre der EU-kommisjonen gis myndighet til å godkjenne søknader om omsetningstillatelse for næringsmidler og fôrvarer som inneholder eller er produsert på grunnlag av genmodifiserte organismer (GMO-produkter) i medlemsstatene, jf. forordningens artikkel 7 og 19. Søknad om godkjenning av et GMO-produkt i det enkelte medlemsland inngis til ansvarlig nasjonal myndighet, som formidler søknaden videre til den europeiske myndighet for næringsmiddeltrygghet (European Food Safety Authority, EFSA), jf. artikkel 5 nr. 2 bokstav a og artikkel 17 nr. 2 bokstav a. Der utarbeides det en tilrådning til avgjørelse som oversendes Kommisjonen i samsvar med forordningens artikkel 6. Kommisjonen treffer endelig beslutning etter at søknaden er forelagt den faste komité for næringsmiddelkjeden og dyrehelse, jf. forordning (EF) nr. 178/2002 artikkel 58, til rådgivende avstemning, jf. artikkel 7 nr. 1 og 3, jf. artikkel 35. Kommisjonens avgjørelse treffes i samsvar med prosedyren fastsatt i rådsbeslutning 1999/468/EF artikkel 5 og 7. Etter den samme beslutningen artikkel 5 nr. 6, jf. nr. 2 og 4, kan Ministerrådet i gitte situasjoner være det organet som treffer avgjørelsen.

Kommisjonens vedtak om godkjenning skal ha direkte virkning for private rettssubjekter i medlemsstatene. Kommisjonens vedtak vil dermed ha virkning som et vedtak truffet av et nasjonalt forvaltningsorgan. Forordningen medfører altså en overføring av myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning fra medlemsstatene til Kommisjonen. Tilsvarende vil også kompetanse til rettslig prøving av vedtakene flyttes fra nasjonale domstoler til det overnasjonale planet.

Dersom det oppstår en situasjon hvor Kommisjonen eller de enkelte medlemslandene anser et godkjent produkt for å utgjøre en alvorlig helserisiko for mennesker eller dyr eller en alvorlig risiko for miljøet, kan medlemsstatene iverksette strakstiltak etter en sikkerhetsklausul i forordningens artikkel 34. Strakstiltak etter sikkerhetsklausulen kan bare opprettholdes til det er iverksatt tiltak på fellesskapsnivå.

2. BEHOVET FOR EN TILPASNINGSTEKST
Overføringen av myndighet til Kommisjonen reiser for Norges del konstitusjonelle spørsmål. Det prinsipielle utgangspunkt for EØS-avtalen er at vedtak av EU-organene (eller EFTA-organene) ikke skal ha direkte virkning i Norge. Dette vil komme i konflikt med den kompetansefordeling som Grunnloven fastsetter. Grunnloven legger kompetansen til å utøve statsmyndighet i Norge til norske utøvende, lovgivende og dømmende organer. Overføring av slik myndighet til overnasjonale organer kan som utgangspunkt bare skje ved vedtak etter Grunnloven § 93 eller grunnlovsendring etter Grunnloven § 112. Dette er prosedyrer som blant annet krever kvalifisert flertall i Stortinget.

Dette gjelder likevel ikke uten modifikasjoner. Det er alminnelig antatt at Grunnloven § 26 annet ledd, som kun krever simpelt flertall i Stortinget, kan benyttes ved samtykke gjennom traktat å binde Norge til myndighetsoverføring som er ”lite inngripende” (se for eksempel St.prp. nr. 100 (1991-1992) s. 342 med videre henvisninger og St.prp. nr. 50 (1998-1999) s. 35 annen spalte).

I vurderingen av om en myndighetsoverføring kan anses som ”lite inngripende”, står det sentralt om myndighetsoverføringen skjer i kjernen av de grunnleggende kompetansebestemmelsene i Grunnloven. Omfanget av myndighetsoverføringen må tillegges vekt. Sentralt i vurderingen av omfanget står i hvilken grad forordningen gir norske myndigheter en reell mulighet til å avbøte uheldige virkninger av den myndighetsoverføringen som i utgangspunktet har skjedd. I det foreliggende tilfellet vil det særlig ha betydning hvilken handlefrihet forordningens sikkerhetsklausul gir Norge, samt hvordan Kommisjonen kan forholde seg til slike nasjonale sikkerhetstiltak. Saksområdets art og hvilke politiske og samfunnsmessige interesser som berøres, vil også være av betydning. Andre momenter er om overføringen er basert på gjensidighet og likeverdig deltakelse i det overnasjonale organet. Stortingets tidligere vurdering av grunnlovsspørsmålet er også et viktig moment.

Myndighetsoverføringen etter forordning (EF) nr. 1829/2003 gjelder et bestemt og avgrenset område. Den har dermed isolert sett et relativt begrenset omfang. Forordningen regulerer imidlertid et komplekst saksfelt som reiser problemstillinger med betydelig politisk og allmenn interesse. Saksfeltet kan sies å være i politisk og faglig utvikling. Fra norske myndigheters ståsted vil det være tale om ensidig avståelse av myndighet. Kommisjonens vedtak vil etter forordningen ikke kunne overprøves av norske domstoler.

Forordningen artikkel 34 inneholder en sikkerhetsklausul som kan anvendes når det (i den engelske versjonen) er ”evident” at godkjente produkter ”are likely to constitute a serious risk to human health, animal health or the environment”. De materielle vilkårene for å kunne anvende sikkerhetsklausulen må kunne karakteriseres som strenge. Sikkerhetsklausulen viser til artikkel 53 og 54 i matlovsforordningen (forordning (EF) nr. 178/2002) for den nærmere prosedyren for iverksettelse av strakstiltak. Vi forstår det slik at nasjonale sikkerhetstiltak etter de to nevnte forordningene (jf. matlovsforordningen artikkel 54 nr. 1) skal være midlertidige og subsidiære i forhold til fellesskapstiltak (jf. artikkel 54 nr. 2 og 3). Også etter at nasjonale myndigheter har iverksatt tiltak, har Kommisjonen, slik vi forstår det, myndighet til å følge opp med å treffe vedtak med direkte virkning i medlemsstatene. Kombinasjonen av de strenge materielle vilkårene for å anvende klausulen og Kommisjonens kompetanse til med direkte virkning å sette nasjonale tiltak ut av kraft, gjør at sikkerhetsklausulen med tilhørende prosedyrer har beskjeden betydning ved den konstitusjonelle vurderingen.

Vi nevner at det foreliggende tilfellet har en del likhetstrekk med saksforholdet som ble vurdert i vår uttalelse 18. september 2007 til Utenriksdepartementet (REACH-forordningen, snr. 200704158 dnr. 4). I den saken konkluderte vi med at REACH-forordningen ikke kunne gjennomføres med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd uten ytterligere tilpasninger som i større grad sikret norske myndighetsorganers innflytelse over vedtak som har virkning i Norge. Vi gjør for ordens skyld oppmerksom på at det ved EØS-komiteens beslutning i saken (og Stortingets samtykke, se St.prp. nr. 49 (2007–2008)) forelå et noe annet saksforhold enn det som lå til grunn for vår vurdering.

Godkjenningssystemet i forordning (EF) nr. 1829/2003, der Kommisjonen treffer vedtak om godkjenning med direkte virkning for private i medlemsstatene, innebærer etter vårt syn en overføring av forvaltningsmyndighet som ikke kan anses som ”lite inngripende” etter Grunnloven § 26 annet ledd.

Det er derfor nødvendig med en tilpasningstekst ved innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen. Spørsmålet er hvordan tilpasningsteksten må utformes for at myndighetsoverføringen til Kommisjonen blir av ”lite inngripende” karakter, slik at samtykke til innlemmelse kan gis etter Grunnloven § 26 annet ledd. Vurderingene i det følgende må forstås i lys av de grunnlovmessige utgangspunktene og vurderingen som det er redegjort for foran.

To hovedalternativer til EØS-tilpasning av reglene er presentert for Lovavdelingen. Det ene alternativet er en EØS-tilpasning av sikkerhetsklausulen i forordningens artikkel 34 (se punkt 3 nedenfor). Det andre alternativet er å knytte en tilpasningstekst til forordningens godkjenningsprosedyrer i artikkel 7 og 19, hvor man gir norske myndigheter kompetanse til å fatte vedtak som tilsvarer Kommisjonens vedtak (punkt 4 nedenfor).

3. TILPASNINGSTEKST KNYTTET TIL FORORDNINGENS SIKKERHETSKLAUSUL
Det foreligger ulike forslag til utforming av en tilpasningstekst til artikkel 34. Med sikte på den konstitusjonelle vurderingen kan det etter vårt syn legges til grunn at de ulike forslagene i hovedsak vil gi norske myndigheter det samme handlingsrom for å motsette seg godkjenningsvedtak i nødssituasjoner. Kommisjonens forslag gir i sine nyanser likevel minst handlingsrom. Vi finner det derfor hensiktsmessig å ta utgangspunkt i Kommisjonens forslag.

Spørsmålet er om Kommisjonens forslag til tilpasningstekst innebærer at overføringen av myndighet til å treffe vedtak med direkte virkning i Norge blir ”lite inngripende”.

Sikkerhetsklausulen får anvendelse dersom det er åpenbart (”evident”) at et GMO-produkt vil utgjøre en alvorlig risiko (”serious risk”) for menneskers eller dyrs sunnhet eller for miljøet som skaper behov for omgående tiltak.

Tilpasningsteksten endrer ikke det grunnleggende utgangspunktet etter GMO-forordningen, nemlig at Kommisjonens godkjenningsvedtak skal ha direkte virkning i Norge, riktignok innenfor et begrenset område, men et område som har betydelig politisk og allmenn interesse.

Norge vil kun ha adgang til å vedta nasjonale tiltak i situasjoner hvor vi er uenig i et godkjenningsvedtak fra Kommisjonen dersom de materielle vilkår for å anvende sikkerhetsklausulen er oppfylt. Det ligger i systemet at sikkerhetsklausulen skal være en sikkerhetsventil for å håndtere ekstraordinære situasjoner. Det må antas at den vil gi en relativt snever adgang for Norge til å treffe tiltak som begrenser virkningen av Kommisjonens vedtak. Riktignok vil klausulen ta sikte nettopp på situasjoner hvor norske interesser tilsier at det treffes særskilte tiltak, men det kan ikke forutsettes at klausulen dekker alle tilfeller der norske myndigheter ut fra situasjonen mener det er riktig å treffe tiltak.

Et element i tilpasningsteksten er at EFTA-landenes vedtak med hjemmel i sikkerhetsklausulen ikke kan settes til side gjennom vedtak fra Kommisjonen som har direkte virkning. I den konstitusjonelle vurderingen er dette en betydningsfull forskjell fra det som gjelder for EU-statene. Dette kan også uttrykkes slik at Norge gjennom tilpasningen får adgang til å opprettholde strakstiltak etter sikkerhetsklausulen til tross for at det iverksettes beslutninger på fellesskapsnivå. Dette gir en reell mulighet – riktignok i ettertid – for å motsette seg vedtak om godkjenning på fellesskapsnivå. EFTA-statenes tiltak får dermed også i mindre grad preg av å være rent midlertidige tiltak. Denne forskjellen trekker i retning av at innlemmelse av forordningen vil innebære ”lite inngripende” myndighetsoverføring. – At preget av midlertidig tiltak er mindre fremtredende etter tilpasningen, kommer for øvrig til uttrykk ved at uttrykket ”interim measures” flere steder er erstattet med kun ”measures” i EØS-tilpasningsteksten.

De øvrige land kan imidlertid møte EFTA-statenes vedtak med mottiltak på det folkerettslige plan. Hvis tiltak fra norske myndigheter ligger utenfor hva sikkerhetsklausulen gir rett til, kan det prinsipielt heller ikke utelukkes at Norge kan bli dømt av EFTA-domstolen for brudd på EØS-avtalen. Det gjelder selv om tilpasningsteksten etablerer en egen tvisteløsningsprosedyre knyttet til uenighet om iverksettelsen av nasjonale tiltak. Selv om Norge gjennom tilpasningsteksten kan unngå at overnasjonale vedtak over tid og mot Norges vilje gis direkte virkning i Norge, kan norske mottiltak bringe staten i en vanskelig situasjon. Denne situasjonen er forårsaket av at det i utgangspunktet er truffet vedtak som har direkte virkning i Norge sammen med de strenge vilkårene for å anvende sikkerhetsklausulen.

Etter Lovavdelingens syn befinner man seg her i en konstitusjonell gråsone. Stortinget har ikke hatt til vurdering et tilfelle som det foreliggende, hvor et sentralt spørsmål er hvilken betydning en sikkerhetsklausul spesielt knyttet til den aktuelle ordningen har for å kunne avbøte uheldige virkninger av vedtak truffet av et overnasjonalt organ med direkte virkning.

Uten særlige tilpasninger til sikkerhetsklausulen må det som nevnt i punkt 2 antas at Stortinget ikke kan samtykke til traktatinngåelse etter Grunnloven § 26 annet ledd. Med en tilpasning som foreslått av Kommisjonen antar vi imidlertid at Stortinget kan samtykke til innlemmelse av forordningen etter Grunnloven § 26 annet ledd, hvis Stortinget selv legger til grunn en slik forståelse av Grunnloven. Vi forutsetter da at det blir redegjort for de konstitusjonelle spørsmålene i en stortingsproposisjon i saken.

Konklusjonen foran har gyldighet også for EFTA-statenes opprinnelige og modifiserte forslag til tilpasningstekst. I den grad en måtte mene at det foreligger tvil om konklusjonen ovenfor, vil tvilen reduseres ved å velge ett av EFTA-statenes forslag.

4. TILPASNINGSTEKST KNYTTET TIL FORORDNINGENS GODKJENNINGSPROSEDYRER
Det andre hovedalternativet til EØS- tilpasning av forordningen er en tilpasningstekst knyttet til forordningens godkjenningsprosedyrer i artikkel 7 og 19 for henholdsvis godkjenning av genetisk modifisert mat og genetisk modifisert fôr.

En tilpasningstekst knyttet til forordningens godkjenningsprosedyre, som gir nasjonale myndigheter kompetanse til å fatte korresponderende godkjenningsvedtak, innebærer at Kommisjonens vedtak ikke får direkte virkning i Norge. De må gjennomføres nasjonalt for å få virkning for private rettssubjekter. Nektelse av gjennomføring av Kommisjonens vedtak vil kun ha folkerettslige virkninger for Norge. En slik tilpasningstekst innebærer at det ikke formelt overføres forvaltningsmyndighet til Kommisjonen. Samtykke til innlemmelse av forordningen i EØS-avtalen vil dermed kunne gis etter Grunnloven § 26 annet ledd. Dette gjelder begge de alternativene som er forelagt Lovavdelingen.

5. VURDERING
I møtet 5. desember 2008 ble vi anmodet om å foreta en noe friere vurdering av de to hovedalternativene til tilpasningstekster.

En tilpasning av sikkerhetsklausulen, under de forutsetningene som er angitt i punkt 3, er sannsynligvis tilstrekkelig til at innlemmelse av forordningen kan skje med Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd. Ut fra de hensynene som ligger bak Grunnlovens kompetansebestemmelser, er det likevel mer tilfredsstillende dersom norske myndigheter gis adgang til å treffe tilsvarende godkjenningsvedtak som Kommisjonen. Vi viser til at prinsipielle EØS-rettslige hensyn kan tilsi en slik løsning. Denne løsningen er tidligere valgt ved innlemmelse av forordninger som etablerer tilsvarende sentraliserte godkjenningsprosedyrer. Det vil ha selvstendig verdi å ha liknende tilpasningssystemer for forordninger og direktiver som innebærer tilsvarende grad av myndighetsoverføring. Å velge en annen løsning i dette tilfellet vil kunne ha en uheldig presedensvirkning for senere saker. Tilpasningen som skjedde ved innlemmelsen av matlovforordningen er av mindre interesse, idet den forordningen ikke etablerte noen sentralisert godkjenningsprosedyre slik GMO-forordningen gjør.

Vi peker avslutningsvis på at den løsningen som gir størst handlingsrom, vil være å framforhandle en tilpasningstekst til godkjenningsprosedyren i tillegg til en tilpasningstekst til sikkerhetsklausulen.