§ 28 - Forskrift om begrenset klageadgang over Norsk kulturminnefonds enkeltvedtak

Saksnummer: 2003/261 EO ØR/JO

Dato: 28.03.2003

 

Forskrift om begrenset klageadgang over Norsk kulturminnefonds enkeltvedtak

Vi viser til Miljøverndepartementets brev 3. mars 2003 der det bes om Justisdepartementets samtykke til å fremme kongelig resolusjon om å begrense retten til å påklage Kulturminnefondets enkeltvedtak til Miljøverndepartementet.

Etter forvaltningsloven § 28 tredje ledd kan Kongen for særskilte saksområder fastsette klageregler som avviker fra forvaltningslovens alminnelige regler. Forskrift som begrenser klageretten eller som ellers vesentlig endrer reglene til skade for partsinteresser, kan i henhold til § 28 tredje ledd annet punktum bare gis når ”tungtveiende grunner” taler for det. Kravet til samtykke fra Justisdepartementet for å fremme saken for Regjeringen følger av forskrift 16. desember 1977 nr. 9 avsnitt II.

Miljøverndepartementet ønsker å fastsette at Kulturminnefondets enkeltvedtak om økonomisk tilskudd fra fondet bare kan påklages til Miljøverndepartementet på grunnlag av feil ved Kulturminnefondets saksbehandling eller rettsanvendelse. Organets ”frie” skjønn skal ikke kunne overprøves av departementet. For å sikre en betryggende behandling av søknader til fondet, er det til gjengjeld lagt opp til en to-instansbehandling innen organet, ved at sakene forberedes av en eller flere faggrupper før styret treffer vedtak.

Justisdepartementet legger til grunn at den skisserte ordningen innebærer en begrensning av klageretten i forhold til forvaltningslovens alminnelige regler. Samtykke kan da bare gis dersom ”tungtveiende grunner” taler for det.  Etter loven er det altså ikke tilstrekkelig at det er hensiktsmessig å begrense klageretten. I Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 96 heter det om vilkåret ”tungtveiende grunner”:

”Og med dette siktes i første rekke til det forhold at klagereglene vil være særlig vanskelig å praktisere på vedkommende saksområde, og at det ikke uten vesentlig ulempe er mulig å få gjennomført nødvendige tiltak i lovs form. Bestemmelsen kan også tenkes brukt når særlige forhold skaper en økning i arbeidsbyrden eller antallet klagesaker, som overstiger det forvaltningsorganet kan makte uten at andre mer vesentlige oppgaver forsømmes.”

Justisdepartementet har på denne bakgrunn ført en restriktiv samtykkepraksis i forhold til forslag om forskrifter som begrenser retten til å klage. 

Etter lovens ordlyd gjelder vilkåret ”tungtveiende grunner” uansett hva slags type enkeltvedtak det dreier seg om. Etter Justisdepartementets syn må regelen likevel kunne praktiseres noe ulikt for ulike grupper av enkeltvedtak. Hvis det for eksempel dreier seg om inngripende påbud eller forbud overfor private, er det sjelden man bør tillate begrensninger i klageretten. For slike typer avgjørelser står rettssikkerheten til den enkelte sentralt. Rettssikkerhetsbehovet kan imidlertid være fremtredende også i forhold til rent begunstigende avgjørelser, slik som når det treffes avgjørelse om det skal gis økonomisk støtte. Mange offentlige økonomiske støtteordninger er opprettet for å dekke vesentlige behov hos den enkelte mottakeren. For den enkelte søker vil et vedtak om hvorvidt støtte skal gis derfor ofte være like viktig som et tyngende vedtak, med et tilsvarende stort rettssikkerhetsbehov. Avgjørelser om trygdeytelser er et klart eksempel på begunstigende vedtak der det er viktig å ha gode klageordninger.

Visse tilskuddsordninger er imidlertid først og fremst etablert med tanke på å fremme allmenne interesser, fremfor at de skal dekke et behov hos den enkelte støttemottakeren. Hensynet til rettssikkerhet for den enkelte søker trer da noe mer i bakgrunnen sammenliknet med andre typer enkeltvedtak. I forhold til offentlig tilskuddsforvaltning som skal fremme allmenne interesser, mener Justisdepartementet derfor at det skal mindre til før det foreligger ”tungtveiende grunner” for å begrense klageretten enn når det gjelder avgjørelser som har større velferdsmessig betydning for søkeren/parten.

Kulturminnefondets tilskuddsavgjørelser hører til denne kategorien enkeltvedtak. Formålet med tilskuddene fra Kulturminnefondet er i første rekke å fremme allmennhetens interesse av et godt kulturminnevern, og de enkelte avgjørelsene om tilskudd blir tatt med dette for øyet. Det kan bl.a. vises til § 2 siste ledd i fondets vedtekter som bestemmer at prosjekter som kommer allmennheten til gode skal prioriteres ved søknadsbehandlingen. På denne bakgrunn mener Justisdepartementet at målsettingen om å oppnå en best mulig total utnyttelse av fondets midler til gode for allmennheten bør veie tungt i forhold til de enkelte søkernes behov for å få overprøvd en vurdering av om akkurat deres prosjekt bør motta støtte.

Et annet moment som kan begrunne begrensninger i klageretten er at det overordnede organet mangler nødvendig kompetanse til å kunne overprøve det underordnede organets vurdering. Justisdepartementet har tidligere samtykket i begrensninger i klageretten bl.a. når det gjelder tilskudd fra Fond for utøvende kunstnere og Det norske komponistfond (vårt saksnr. 1312/91 E). I forhold til slike tilskuddsordninger er søkerens kunstneriske kvalifikasjoner et sentralt moment ved vurderingen av søknader om støtte. Som begrunnelse for å begrense klageretten til klage over saksbehandling og rettsanvendelse i disse tilfellene viste Justisdepartementet til at Kulturdepartementet ikke mente å ha den nødvendige faglige kompetanse til å foreta en reell overprøving av fondsstyrenes vurderinger. Det ble dessuten anført at det kunne være prinsipielt uheldig at et sentralt politisk organ som Kulturdepartementet skulle foreta en kvalitetsvurdering av kunstnere og kunstneriske prestasjoner. Forutsetningen for samtykket var at det ble lagt opp til en to-instansbehandling innen organet, på samme måte som foreslått for Kulturminnefondet.

Tilsvarende vurdering er gjort i forhold til avgjørelser av Norsk Kulturråd og Statens stipend og garantiinntekt for kunstnere, se Matheson og Woxholt: Lovavdelingens uttalelser (Oslo 1990) på s. 396.

Det kan ikke legges til grunn at Miljøverndepartementet helt mangler den kulturminnefaglige kompetansen som er nødvendig for å kunne foreta en reell overprøving av Kulturminnefondets vedtak. Slik sett skiller saken seg noe fra sakene om komponistfondet mv. (se ovenfor). Det vil imidlertid være vanskelig for departementet å overprøve de sammensatte og svært skjønnsmessige vurderingene Kulturminnefondet må gjøre. I tillegg til kulturminnefaglige vurderinger vil også bl.a. bedriftsøkonomiske vurderinger spille inn. Det er dessuten en viktig forutsetning for opprettelsen av Kulturminnefondet at det skal arbeide mest mulig selvstendig og uavhengig av departementet, og at det av den grunn også er uheldig om fondets faglige vurderinger i enkeltsaker blir overprøvd av departementet.

Videre må det legges vekt på at den skisserte to-instansbehandlingen innen Kulturminnefondet bidrar til en mer betryggende saksbehandling.

Justisdepartementet finner alt i alt under noen tvil å kunne gi samtykke til en begrensning av retten til å klage på Kulturminnefondets vedtak, under forutsetning av at en intern to-instansbehandling gjennomføres. Vi har følgende forslag til formulering i forskriften:

”Vedtak i saker om fordeling av midler fra Kulturminnefondet kan bare påklages til Miljøverndepartementet på grunnlag av feil ved saksbehandlingen eller rettsanvendelsen.”

Begrensningen i klageretten vil da omfatte de opprinnelige tilskuddsvedtakene og eventuelle senere avgjørelser som presiserer eller endrer vilkårene for tilskuddet (i den grad man har rettslig grunnlag for slike endringer og i den utstrekning en slik avgjørelse må anses som enkeltvedtak). Derimot vil vedtak i for eksempel tjenestemannssaker (jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd) følge de alminnelige klagereglene.