§ 28-1 Svar på henvendelse om søknadsplikt for gravetiltak i kvikkleireområder - forholdet mellom pbl kapittel 20 og vegloven § 30

Vi viser til henvendelse av 5. november 2015 fra Samferdselsdepartementet. Departementet beklager sen tilbakemelding.

Henvendelsen har sin bakgrunn i at Vegdirektoratet har bedt Samferdselsdepartementet avklare om vegloven § 30 om byggegrenser hjemler søknadsplikt for mindre gravetiltak. Dette har igjen betydning for å kune avgjøre hvilket hjemmelsgrunnlag direktoratet har for å  sikre veginfrastruktur mot kvikkleireskred forårsaket av mindre anleggstiltak langs vegnettet. Det sentrale spørsmålet, slik vi oppfatter det, er om det er en nedre terskel for søknadsplikt for terrenginngrep i kvikkeireområder.

Vesentlige terrenginngrep etter byggesaksdelen

Vesentlige terrenginngrep er et søknadspliktig tiltak etter pbl. § 20-2 jf § 20-1 første ledd bokstav k). Eksempler på vesentlig terrenginngrep er hovedsakelig tiltak som innebærer omarbeiding av terreng så som gruvevirksomhet, steinbrudd og andre masseuttak, mudring og etablering av kunstig sandstrand, utgraving og oppfylling, bakkeplanering og ellers anlegg av parker og hager mv. Også større nyryddingstiltak, oppdyrkingstiltak, flatehogster m.m. vil kunne omfattes av formuleringen "vesentlig terrenginngrep".

Det er en lavere terskel for hva som regnes som et tiltak etter plandelen

Det er viktig å være klar over at det er en forskjell mellom tiltaksbegrepet etter pbl. § 1-6 og pbl. § 20-1. Tiltaksbegrepet i § 1-6 favner videre enn tiltaksbegrepet i § 20-1. Blant annet oppstiller ikke ordlyden i § 1-6 første ledd første punktum et vesentlighetsvilkår for terrenginngrep. Denne ulikheten innebærer at selv små terrenginngrep/gravetiltak som ikke omfattes av søknadsplikten etter lovens kapittel 20, likevel vil kunne utløse krav om dispensasjon fra arealplan dersom inngrepet er i strid med eksempelvis hensynssone i plan[1].

Hva som er et vesentlig terrenginngrep må vurderes konkret

Hva som regnes som vesentlige terrenginngrep etter pbl. § 20-1 første ledd bokstav k) må vurderes konkret[2]. Det er ikke tilstrekkelig å se på terrenginngrepet isolert. Inngrepet må vurderes ut fra de stedlige forhold, for eksempel om det skal utføres i karakteristiske kulturlandskap, kulturmiljøer, i områder hvor det foreligger kulturminner eller fare for skred. Utgangspunktet er at dess mer "ømfintlig" eller sårbart et terreng anses å være, dess lavere vil også terskelen være for når inngrep anses som vesentlig og dermed være underlagt søknadsplikt[3]. Vi viser til Ot.prp.nr.45 (2007-2008) side 312-313 hvor følgende uttales om vesentlighetskravet: 

"I sårbare områder som verdifulle kulturlandskap eller strandsonen vil også mindre inngrep kunne få store konsekvenser, slik at de dermed etter omstendighetene må anses som vesentlige. Jo mer ømfintlig terrenget er, desto mindre skal det til før søknadsplikten utløses. Flere mindre utfyllinger eller uttak kan over tid føre til like store endringer i terrenget som ett større inngrep. Selv om ett enkelt inngrep ikke er stort nok til å etablere søknadsplikt, kan det være det når det ses i sammenheng med tidligere inngrep, se Ot.prp.nr.57 (1985-1986) kapittel 7.5.2."

Det samme følger av juridisk teori, se side 110 i boken Plan- og bygningsrett av Pedersen, Sandvik, Skaaraas, Nes og Os, samt ombudsmannens uttalelser i sak 2001-71 og 2003-86.

Også domstolene har lagt til grunn at de stedlige forholdene er av betydning, se i den forbindelse bl.a. Agder lagmannsrett (LA-2000-00933), Kristiansand tingrett (06-000914MED-KISA/22) og Borgarting lagmannsrett (2014-117053).

Det er i utgangspunktet ingen nedre terskel for søknadsplikt for terrenginngrep i kvikkleireområder

Det er i byggesaksforskriften § 4-1 første ledd bokstav d nr. 7 gjort et unntak fra søknadsplikten for mindre fylling eller planering. Det følger av bestemmelsen at bruk av unntaket forutsetter at tiltaket er i samsvar med § 1-6 andre ledd. Bestemmelsen lyder:

"Iverksetting av tiltak som omfattes av denne lov, kan bare skje dersom de ikke er i strid med lovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, kommuneplanens arealdel og reguleringsplan, jf. kapittel 20 om søknadsplikt og tillatelse. Dette gjelder også hvis tiltaket er unntatt fra søknadsplikt etter §§ 20-5 og 20-6."

Ovennevnte innebærer at terrenginngrep, uavhengig av størrelse og om de er søknadspliktige eller ikke, bl.a. må oppfylle kravet til sikkerhet som følger av pbl. § 28-1. Tiltaket vil ellers være søknadspliktig etter § 20-2 jf § 20-1 første ledd bokstav k.

Etter vår vurdering vil ikke unntaket i byggesaksforskriften § 4-1 første ledd bokstav d komme til anvendelse i kvikkleireområder bl.a. fordi selv mindre terrenginngrep vil komme i strid med kravet til sikkerhet etter pbl. § 28-1. Som vi har nevnt ovenfor er terrenginngrep  kun unntatt fra søknadsplikten etter kapittel 20 såfremt de etter en konkret vurdering ikke anses som vesentlige utfra stedlige forhold. Når det gjelder kvikkleireområder er dette områder som departementet vil karakterisere som svært sårbare/ømfintlige ettersom selv små inngrep som planering eller oppfylling etter byggesaksforskriften § 4-1 første ledd bokstav d nr. 7, vil kunne få betydelige konsekvenser. Vi viser bl.a. til Rissaskredet i 1978 hvor en oppfylling førte til at 5-6 millioner m³ med kvikkleire raste ut og tok med seg 7 gårder og 5 eneboliger. En person omkom.

Etter vår oppfatning vil dermed selv små terrenginngrep i kvikkleireområder være å anse som vesentlige og således underlagt søknadsplikt. I områder hvor det er registrert kvikkleire vil det mao. ikke være noen nedre terskel for søknadsplikt for terrenginngrep.

                                                           

Kopi: Direktoratet for byggkvalitet

 

[1] Se departementets uttalelse i sak 14/6352

[2] Se bl.a. Ot. prp. nr. 45 side 238 med videre henvisning til  Ot.prp. nr. 57 (1985-86) side 58 og Ot. prp. nr. 39 (1993-94) side 148

[3] Se bl.a. Ot.prp. nr. 57 (1985-86) og Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) side 238