§ 29-4 - Departementets vurdering av om adkomstveg er et "lignende mindre tiltak" i en omgjøringssak

Vi viser til e-post av 21. desember 2020 med anmodning om omgjøring av Fylkesmannen i Vestland (nå Statsforvaltaren i Vestland) sitt vedtak av 12. november 2020. I vedtaket opphevet Fylkesmannen kommunens vedtak om rammetillatelse for oppføring av enebolig med utomhusopparbeidelse og adkomstveg av 28. mai 2020. Departementet beklager lang saksbehandlingstid.

 

Departementets avgjørelse

Anmodning om omgjøring av Fylkesmannen i Vestland sitt vedtak av 12. november  2020 tas ikke til følge.

 

Kort om sakens bakgrunn

I vedtak av 28. mai 2020 ga Askøy kommune rammetillatelse til oppføring av enebolig med utomhusopparbeidelse, samt etablering av ny adkomstveg over naboeiendom (gbnr. 20/397). Vedtaket ble påklaget av flere naboer, blant annet A og B. B hevdet blant annet at adkomstvegen, som ligger nærmere enn fire meter fra deres eiendom, ikke kan tillates uten dispensasjon fra avstandskravet i plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4.

Askøy kommune behandlet klagen 1. oktober 2020, men fant ikke grunn til å ta klagen til følge. Saken ble deretter oversendt til Fylkesmannen for endelig avgjørelse. I vedtak av 12. november 2020 opphevet Fylkesmannen kommunes vedtak om rammetillatelse. Fylkesmannen la til grunn at adkomstvegen er i strid med avstandskravet i pbl. § 29-4, og dermed avhengig av dispensasjon. Fylkesmannen var uenig med kommunen i at adkomstvegen er et mindre tiltak etter bestemmelsens tredje ledd bokstav b.

Fylkesmannen mottok deretter en begjæring om omgjøring av vedtaket, men tok ikke begjæringen til følge i brev av 7. desember 2020.

I e-post av 21. desember 2020 har Byjuristen v/ Lene Loy, på vegne av tiltakshaver C, anmodet departementet om å omgjøre Fylkesmannens vedtak. Det anføres at Fylkesmannens vedtak er ugyldig, og at vedtaket lider av feil lovforståelse og uriktig informasjon. Loy anfører at vurderingen av hva som er et mindre tiltak etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b tilligger det frie kommunale skjønnet, og at Fylkesmannen ved sin overprøving har gått for langt i å gripe inn i det frie kommunale skjønnet.

  

Departementets vurdering

 

1. Departementet har adgang til å omgjøre Statsforvalterens vedtak

Statsforvalteren er delegert myndighet til å avgjøre klagesaker etter plan- og bygningsloven. Vedtak fattet av Statsforvalteren er derfor endelige. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har imidlertid, som overordnet forvaltningsorgan, adgang til å omgjøre et vedtak truffet av Statsforvalteren, forutsatt at vilkårene for omgjøring er oppfylt, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 35.

Departementets omgjøringsadgang innebærer ikke at et ugyldig vedtak må endres, jf. uttrykket "kan" i lovbestemmelsen. Hvorvidt forvaltningen plikter å omgjøre et ugyldig vedtak, beror på en konkret helhetsvurdering, jf. blant annet Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2014/3496.

Departementets vurdering av gyldigheten i omgjøringssaker begrenser seg til om vedtaket inneholder feil eller mangler av en slik art som gjør at vedtaket må anses som ugyldig. Departementet utviser en viss forsiktighet i overprøvingen etter fvl. § 35. Vi bemerker at muligheten til å begjære omgjøring etter fvl. § 35 ikke er ment å være en full klagebehandling i tredje instans, men en rettsikkerhetsventil som gir forvaltningen hjemmel til å omgjøre ugyldige vedtak.

 

2. Adkomstvegen er ikke en "intern veg" som er unntatt søknadsplikt

Etter pbl. § 20-2 første ledd, jf. § 20-1 første ledd bokstav l er anlegg av veg søknadspliktig. Av forarbeidene[1] fremgår det at anlegg av veg er søknadspliktig ettersom slike tiltak "kan være omfattende og representere vesentlige inngrep i naturen eller påvirke omgivelsene". Begrepet «veg» har ingen klar definisjon, men anleggelse av for eksempel bilveg, landbruksveg, anleggsveg, hytteveg, turveg og skiløyper kan være søknadspliktig. Det avgjørende for søknadsplikten er at det anlegges veg, ikke omfanget av den bearbeidelse som gjøres med grunnen for å ta den i bruk til slike formål.

Intern veg på tomt er unntatt fra søknadsplikt etter byggesaksforskriften § 4-1 første ledd bokstav e nr. 10, forutsatt at opparbeidelsen ikke krever vesentlig terrenginngrep. Det følger av veiledningen til bestemmelsen at vegen skal være på eiendommen og til eiendommens bruk. Det fremgår av sakens dokumenter at den aktuelle atkomstvegen vil strekke seg over flere eiendommer. Etter departementets syn er adkomstvegen derfor ikke å anse som en "intern veg" som er unntatt søknadsplikt.

 

3. Avstandskravet i pbl. § 29-4 ved anleggelse av veg

Plan- og bygningsloven § 30-4 første ledd slår fast at bestemmelser gitt i eller i medhold av loven gjelder "så langt de passer" ved anlegg av veg. Departementet har tidligere lagt til grunn at pbl. § 29-4 kan passe for tiltak etter pbl. § 30-4, herunder ved anlegg av veg[2]. Etter pbl. § 29-4 andre ledd skal byggverk oppføres minst 4 meter fra nabogrensen. Formålet bak bestemmelsen er blant annet brannvernhensyn og behovet for å sikre lys, luft og en viss avstand mellom nabobebyggelse, samt hensyn til terreng og omgivelsestilpasning.

 

4. Om atkomstvegen er et "mindre tiltak" etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b

Plan- og bygningsloven § 29-4 tredje ledd er en unntaksbestemmelse som betyr at kommunen kan godkjenne at byggverk plasseres nærmere nabogrense enn nevnt i andre ledd eller i nabogrense. Unntaksbestemmelsen kan benyttes når eier av naboeiendommen ”har gitt skriftlig samtykke”, jf. bokstav a, eller ved ”oppføring av garasje, uthus og liknende mindre tiltak”, jf. bokstav b. Bestemmelsen innebærer en forenklet godkjenningsordning slik at man slipper å gå veien om dispensasjon etter pbl. § 19-2.

Spørsmålet er om den omsøkte atkomstvegen er å anse som et "mindre tiltak" etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b. Departementet vil innledningsvis påpeke at lov og forskrift benytter begrepet "mindre tiltak" i ulike sammenhenger, og med ulikt innhold. Mindre tiltak etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b) har et eget innhold som må ses løsrevet fra de andre, selv om de i praksis vil være overlappende og kunne dekke samme type tiltak.

Begrepet "mindre tiltak" i pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b er nærmere definert i byggteknisk forskrift § 6-4 som "bygning hvor verken samlet bruksareal eller bebygd areal er over 50 m². Tilsvarende gjelder for andre mindre tiltak som ikke kan måles etter Norsk Standard NS 3940 Areal- og volumberegninger av bygninger". For andre tiltak enn bygninger har departementet lagt til grunn at begrensningen på 50 m² i utgangspunktet kommer til anvendelse, men kun så langt den passer for det konkrete tiltaket, jf. pbl. § 30-4. Det fremgår også av Rundskriv H-8/15 s. 6 at kommunen kan godkjenne et tiltak nærmere plassert enn fire meter dersom tiltaket har liten eller ubetydelig innvirkning på naboeiendommer. 

I sin vurdering har Fylkesmannen lagt til grunn at anleggelse av adkomstvegen vil medføre at bruken av området endrer seg, vegen vil medføre at det vil bli noe trafikk, og det vil gi innsyn til naboeiendommen. Videre legger Fylkesmannen vekt på at den samlede opparbeidelsen strekker seg langs flere deler av nabogrensen, og styrker inntrykket av at naboeiendommen får bebyggelse tett på seg.

Departementet har vurdert adkomstvegen ut fra kart, tegninger og omtale i sakens dokumenter. Etter vårt syn er ikke pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b til hinder for at  adkomstvegen, etter en konkret vurdering, kan anses som et "mindre tiltak". Etter vår oppfatning har kommunen pekt på gode argumenter. Kommunens adgang til godkjenning etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b forutsetter imidlertid at det også foretas en interesseavveining mellom hensynet til nabo og hensynet til tiltakshaver. I denne vurderingen skal det også tas stilling til om det aktuelle tiltaket kan plasseres et annet sted slik at man unngår eller i vesentlig grad reduserer ulempene som påpekes av nabo, noe som kan være et argument for ikke å godkjenne plassering etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b. Vi kan ikke se at en slik vurdering fremgår av kommunens vedtak. Etter vårt syn taler dette for at begrunnelsen i kommunens vedtak er mangelfull, og at det dermed var grunnlag for Fylkesmannen til å oppheve vedtaket.  

På bakgrunn av overnevnte stiller departementet spørsmål om det, ved en ny behandling av saken, er krav om dispensasjon fra avstandskravet etter pbl. § 19-2. Dersom kommunen skal vurdere saken på nytt, bør kommunen, ut fra en konkret vurdering, ta stilling til om vilkårene i pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b er oppfylt i denne saken, eller om det er nødvendig at det søkes om dispensasjon fra avstandskravet etter pbl. § 19-2. For orden skyld understreker vi at departementet ikke har tatt stilling til dette spørsmålet.    

 

5. Fylkesmannen kan overprøve kommunens vurdering

Det følger av pbl. § 29-4 tredje ledd at kommunen kan godkjenne at byggverk plasseres nærmere enn hovedregelen i andre ledd. Tiltakshaver har dermed ikke noe rettskrav på å få innvilget søknaden om plassering av adkomstvegen nærmere enn 4 meter fra nabogrensen. Kommunens avgjørelse av om et tiltak skal tillates plassert nærmere nabogrense enn det som følger av pbl. § 29-4 andre ledd, er underlagt fritt skjønn.

Det frie skjønnet innebærer at kommunen kan velge mellom ulike lovlige løsninger når den fatter vedtak. Det frie skjønnet åpner for at kommunene kan tilpasse vedtak og praksis til ulike lokale og individuelle forhold. Unntaksadgangen etter tredje ledd forutsetter skjønnsmessige vurderinger. Det vil derfor være mulig for kommunen og Fylkesmannen å komme til ulikt resultat uten at dette nødvendigvis betyr at det foreligger feil ved skjønnsutøvelsen.

I 2018 ble det innført endringer i fvl. § 34 for å styrke det kommunale selvstyret. Endringen betyr at statlige klageinstanser skal legge større vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønnet i kommunene. Videre innebærer endringen en skjerpet begrunnelsesplikt når en statlig klageinstans overprøver kommunens vurderinger som er underlagt fritt skjønn. Forvaltningsloven § 34 hindrer likevel ikke Fylkesmannen i å overprøve kommunens vurderinger som er underlagt fritt skjønn. Fylkesmannen må imidlertid ta stilling til om argumentene som taler for et annet resultat enn det kommunen kom frem til, er tilstrekkelig tungtveiende til å veie opp for hensynet til det kommunale selvstyret.

Departementet mener Fylkesmannen i sitt vedtak har foretatt tilstrekkelige avveininger mellom hensynet til det kommunale selvstyret og hensynet til lovens avstandsregler. Etter vårt syn har Fylkesmannen ved sin overprøving ikke gått for langt i å gripe inn i det frie kommunale skjønnet.

 

6. Fylkesmannens vedtak er gyldig

Departementet har etter en gjennomgang av sakens opplysninger ikke funnet feil eller svakheter ved Fylkesmannens vedtak som danner grunnlag for omgjøring etter fvl. § 35 første ledd bokstav c.

Vi gjør oppmerksom på at vår avgjørelse ikke er et enkeltvedtak som kan påklages.

 

 

Kopi

Askøy kommune
Statsforvaltaren i Vestland

 

 

[1] Ot.prp. nr. 45 (1993-94) s. 140

[2] Se rundskriv H-8/15 s. sak 12/2853