§ 29-4 tredje ledd bokstav b - Spørsmål om oppgradering av et deponigassanlegg med landskapstiltak for overvannshåndtering kan regnes som "lignende mindre tiltak" og "frittliggende"

Vi viser til brev av 22. april 2020 og tidligere henvendelser.

Fylkesmannen ber departementet uttale seg om tolkningen av plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 tredje ledd bokstav b. Spørsmålet er om et typetilfelle med oppgradering av et deponigassanlegg og landskapstiltak for overvannshåndtering faller inn under anvendelsesområdet for bestemmelsen, herunder om et slikt tiltak kan regnes som "frittliggende", og eventuelt et "mindre tiltak".

Departementet tar ikke stilling til konkrete enkeltsaker, og vår uttalelse gis derfor på generelt grunnlag.

Departementets svar

Et typetilfelle som det som er beskrevet i henvendelsen forutsetter en nærmere konkret vurdering ut fra de stedlige forholdene. Det er kommunen som er nærmest til å foreta den konkrete vurderingen. Avgjørelsen er underlagt kommunens frie skjønn. Etter departementets syn kan typetilfellet etter en konkret vurdering være et "lignende mindre tiltak" og "frittliggende" etter pbl. § 29-4. Det avgjørende for vurderingen er hensynene bak pbl. § 29-4 og interesseavveiningen av hensynene til tiltakshaver og naboene.

 

Departementets vurdering og begrunnelse

1. Typetilfellet er forutsetningsvis et tiltak som er omfattet av byggesaksreglene og avstandskravene

For at kravene i pbl. § 29-4 skal gjelde, må et typetilfelle med oppgradering av et deponigassanlegg og landskapstiltak være tiltak som er omfattet av byggesaksbestemmelsene, jf. pbl. § 20-1. Både søknadspliktige tiltak og tiltak som er unntatt fra søknadsplikt etter byggesaksforskriften (SAK10) må som utgangspunkt overholde de materielle reglene i plan- og bygningsloven, herunder pbl. § 29-4. For varige konstruksjoner og anlegg, vesentlige terrenginngrep mv., gjelder de materielle reglene i loven kun "så langt de passer", jf. pbl. § 30-4 første ledd. Det vil i utgangspunktet være opp til kommunens skjønn å avgjøre hvilke tiltak etter pbl. § 30-4 som "passer" inn under pbl. § 29-4.

Departementet forutsetter for den videre vurderingen at dette typetilfellet er et tiltak etter byggesaksreglene, jf. pbl. § 20-1, og at tiltaket må overholde avstandskravene, jf. pbl. §§ 29-4 og 30-4.

 

2. Hjemmelen for å godkjenne nærmere plassering er pbl. § 29-4 tredje ledd

Utgangspunktet i pbl. § 29-4 andre ledd er at byggverk skal oppføres minst 4 meter fra nabogrensen. For byggverk høyere enn 8 meter er kravet at avstanden skal være minst byggverkets halve høyde. Andre avstandsgrenser kan følge av plan, lov eller forskrift. Kravene gjelder både byggverk og andre varige konstruksjoner og anlegg. De gjelder som utgangspunkt også for nedgravde konstruksjoner og anlegg.

Kommunen kan på visse vilkår godkjenne en nærmere plassering enn avstandskravene i § 29-4 første og andre ledd forutsetter, uten at det er nødvendig med dispensasjon etter pbl. § 19-2. Slik godkjenning kan enten gis når naboeiendommen har gitt skriftlig samtykke (jf. bokstav a), eller ved oppføring av frittliggende garasje, uthus og lignende mindre tiltak (jf. bokstav b), jf. pbl. § 29-4 tredje ledd. Kommunens avgjørelse av om et tiltak skal tillates plassert nærmere nabogrense enn det som følger av andre ledd, er underlagt fritt skjønn. Tiltakshaver har dermed ikke noe rettskrav på å få innvilget søknaden.

For at bestemmelsen i bokstav b skal komme til anvendelse for oppgradering av deponigassanlegg og landskapstiltak, må tiltaket for det første være et "lignende mindre tiltak". For det andre må tiltaket være "frittliggende".

 

3. Typetilfellet kan etter en konkret vurdering være et "lignende mindre tiltak"

For at unntaket i pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b skal komme til anvendelse, må tiltaket regnes som et "lignende mindre tiltak". Departementet har i rundskriv H-8/15 uttalt seg om forståelsen av begrepet "mindre tiltak":

"Det er verdt å merke seg at lov og forskrift benytter begrepet mindre tiltak i ulike sammenhenger, og med ulikt innhold. Begrepet benyttes blant annet i plan- og bygningsloven § 20-3 om tiltak som ikke krever søknad og tillatelse, og i plan- og bygningsloven § 20-2 om tiltak som krever søknad og tillatelse og som kan forestås av tiltakshaver. Mindre tiltak etter plan- og bygningsloven § 29-4 tredje ledd bokstav b) har et eget innhold som må ses løsrevet fra de andre, selv om de i praksis vil være overlappende og kunne dekke samme type tiltak." (vår utheving)

Hvilke byggverk som omfattes av begrepet "mindre tiltak" er nærmere definert i byggteknisk forskrift (TEK17) § 6-4. Dette er "bygninger som verken har samlet bruksareal eller bebygd areal over 50 m² og andre mindre tiltak som ikke kan måles etter Norsk Standard NS 3940:2012 Areal- og volumberegninger av bygninger".

TEK17 § 6-4 bruker betegnelsen "bygning". I pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b er ordlyden endret til "byggverk". Både anlegg og konstruksjoner, herunder terrengoppfyllinger og støttemurer, faller inn under betegnelsen "byggverk". For slike tiltak har departementet lagt til grunn at begrensningen på 50 m² i utgangspunktet kommer til anvendelse, men kun så langt den passer for det konkrete tiltaket, jf. pbl. § 30-4.^{[1], [2]} Departementet har i flere uttalelser lagt til grunn at pbl.  § 29-4 kan "passe" for tiltak som oppføring av mindre forstøtningsmurer og de fleste typer/størrelser av frittstående parabolantenner, plassering av septiktank, intern veg og vesentlig terrenginngrep.^[3]

Kommunen må etter dette foreta en konkret vurdering, ut fra de stedlige forholdene, av om tiltaket kan anses som et "mindre tiltak".

Departementet bemerker at det ved vurdering av vilkåret må foretas en interesseavveining mellom hensynet til nabo og hensynet til tiltakshaver.^[4] Det er hensynene bak pbl. § 29-4 som er avgjørende. Sentralt er brannvernhensyn og behovet for å sikre lys og luft mellom byggverk og en viss avstand mellom nabobebyggelse, samt hensyn til terreng og omgivelsestilpasning. Hensynet til utnyttelsen av naboeiendommen skal også trekkes inn i avgjørelsesgrunnlaget. Bygningsmyndighetene skal se til at naboene beholder tilsvarende kvaliteter som den eiendom som bebygges.^[5] Hvis det aktuelle tiltaket kan plasseres et annet sted slik at man unngår eller i vesentlig grad reduserer ulempene for nabo, vil dette kunne være et sterkt argument for ikke å godkjenne en nærmere plassering.^[6]                                     

Sivilombudsmannen har uttalt at det ved den konkrete vurderingen av "mindre tiltak" er relevant å sammenligne med tiltak som på grunn av sin mer beskjedne innvirkning på omgivelsene er unntatt krav om søknad og tillatelse etter pbl. § 20-5, jf. SAK10 § 4-1.^[7] Til illustrasjon har departementet tidligere kommet til at et nedsenket svømmebasseng og en septiktank kan være et "mindre tiltak".^[8],[9] Sivilombudsmannen har uttalt at en fylling kan være et "mindre tiltak", avhengig av fyllingens omfang og utforming, herunder lengder, samlet areal, andel areal innenfor firemetersgrensen, samt gjennomsnittlige eller andre nivåforskjeller mellom opprinnelig og planert terreng.^[10]

Etter departementets syn er relevante momenter i typetilfellet som denne henvendelsen gjelder hvilke ulemper plasseringen av gassbrønnene og drensgrøftene nær nabogrensen har for naboene, herunder eventuelle begrensninger dette medfører for bruken av naboeiendommen. Omfang og utforming har betydning. Det sentrale er om tiltaket har en beskjeden innvirkning på omgivelsene, eller om ulempene ved utforming og plassering kunne vært redusert eller unngått.

Det er kommunen som er nærmest til å foreta den konkrete vurderingen. Departementet understreker at kommunens avgjørelse er underlagt fritt skjønn. Dette innebærer at fylkesmannen må legge stor vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av kommunens avgjørelse, jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd.^[11]

 

4. Typetilfellet kan etter en konkret vurdering være "frittliggende"

For at unntaket i pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b skal komme til anvendelse, må tiltaket regnes som "frittliggende". Spørsmålet er om tiltaket kan være "frittliggende" når en del av gassbrønnen i typetilfellet det vises til består av en sugeledning som fører gassen til sentralen.

Begrepet "frittliggende" er ikke nærmere definert i plan- og bygningslovgivningen. Det følger av forarbeidene at et "frittliggende" bygning "ikke er bygningsmessig forbundet med en annen bygning på samme tomt".^[12] Uttrykket "bygningsmessig forbundet" omfatter blant annet tilfeller der to bygninger plasseres direkte mot hverandre, og når de står litt fra hverandre, men er bygd sammen med for eksempel et tak. For å være "frittliggende" må bygningen visuelt og fysisk fremstå som atskilt fra øvrige bygninger.

Departementet har tidligere uttalt at spørsmålet om hva som skal til for at en bygning kan anses som "frittliggende" må avgjøres ved en vurdering av hva som er formålet med bestemmelsen.^[13] Etter departementets syn må det avgjørende også for andre byggverk være hva som er formålet med og hensynene bak pbl. § 29-4, jf. vurderingen ovenfor i punkt 3.

Selv om gassbrønnene i typetilfellet henvendelsen gjelder er forbundet med sentralen gjennom en sugeledning, innebærer ikke dette automatisk at tiltaket ikke er frittliggende. Slik departementet ser det, vil hensynene bak bestemmelsen i mindre grad gjøre seg gjeldende i et tilfelle der den delen av tiltaket som binder bygningsdelene sammen er under terrengnivå. Det må imidlertid foretas en konkret vurdering ut fra de stedlige forholdene. Det er som nevnt underlagt kommunens frie skjønn å foreta denne vurderingen.

 

^[1] Se departementets tolkningsuttalelse i sak 17/5042-2.

^[2] Se også veiledningen til TEK17 § 6-4 der det presiseres at forskriftsbestemmelsen gjelder for "byggverk", som også omfatter konstruksjoner og anlegg (ikke bare bygninger).

^[3] Se departementets tolkningsuttalelse i sak 15/2054-3.

^[4] Rundskriv H-8/15.

^[5] Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett (3. utgave), s. 426.

^[6] Rundskriv H-8/15.

^[7] Se Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2017/839.

^[8] Departementets tolkningsuttalelse i sak 17/5042-2.

^[9] Departementets tolkningsuttalelse i sak 13/1178-2

^[10] SOMB-2017-839.

^[11] Se departementets uttalelse i sak 19/2280-2.

^[12] Prop. 99 L (2013-2014) s. 107.

^[13] Se departementets vurdering i sak 18/4271-7.