§ 31 - Forvaltningsloven § 31 - ett års frist - klage fra Kristen Steinhaug

Saksnummer: 2000/398 EO ØR

Dato: 20.01.2000

 

Forvaltningsloven § 31 - ett års frist - klage fra Kristen Steinhaug

Det vises til brev 6. januar 2000.

1. Saken gjelder tolkning av forvaltningsloven (fvl.) § 31 tredje ledd og spørsmålet om hvorvidt bestemmelsen bare prekluderer adgangen til oppreisning for fristoversittelse eller om bestemmelsen er en generell preklusjonsregel. Ved den sistnevnte forståelsen vil klageretten bortfalle ett år etter at et vedtak er truffet også der klagefristen aldri har begynt å løpe.

Spørsmålet har tidligere vært forelagt Lovavdelingen (jnr. 2977/86 E, inntatt i Matheson & Woxholth: Lovavdelingens uttalelser, Oslo 1990, s. 397) som da uttalte at de beste grunner taler for å tolke fvl. § 31 tredje ledd slik at regelen bare gjelder der en klagefrist er oversittet. Det ble samtidig sagt at spørsmålet må regnes som tvilsomt.

Ordlyden i fvl. § 31 tredje ledd taler isolert for å forstå regelen som en generell preklusjonsregel.

To forhold tyder imidlertid på at ordlyden ikke gir dekkende uttrykk for den regel som her er lovfestet. For det første har § 31 overskriften «oversitting av klagefrist», noe som er et argument for å gi bestemmelsen et snevrere anvendelsesområde enn det som umiddelbart følger av ordlyden i tredje ledd. Til dette kommer bestemmelsens forhistorie. Fram til lovendring 1977 nr. 40 var bestemmelsen plassert i § 31 annet ledd i.f. og hadde slik ordlyd:

«Når ett år er gått etter at vedtaket ble truffet, kan oppreisning ikke lenger gis mot oversittelse av klagefristen.»

Den gamle ordlyden ga klart til kjenne en regel som bare kom til anvendelse der det hadde vært en klagefrist og der denne var oversittet. I forarbeidene til lovendringen i 1977 uttales det (Ot. prp. nr. 3 (1976-77) s. 92) at «(l)oven oppstiller også den regel at oppreising ikke kan gis når det er gått ett år etter at vedtaket er truffet. Regelen bør beholdes ihvertfall for de tilfelle der det er andre parter i saken». Av dette kan man utlede at det ikke synes å ha vært meningen at lovendringen skulle gi bestemmelsen et nytt materielt innhold.

3. Det er i de oversendte saksdokumentene vist til Sivilombudsmannens årsmelding 1978 s. 85 og 1985 s. 94. Ombudsmannens uttalelse i 1978 s. 85 gjaldt imidlertid en sak der det løp en klagefrist etter fvl. § 29 annet ledd annet punktum (3 måneder fra vedtakstidspunktet) og saken er derfor uten relevans i relasjon til det foreliggende spørsmål.

Saken i 1985 s. 94 gjaldt krav om saksomkostninger. Men også her løp det en frist, denne gang etter fvl. § 36 tredje ledd tredje punktum. Sivilombudsmannens uttalelse om at «(a)dgangen til å gi oppreising (dvs. å se bort fra klagefristen) er imidlertid ikke ubegrenset - jfr. ettårsregelen i § 31 tredje ledd», er derfor tilsvarende uten relevans for det foreliggende spørsmål.

4. I den juridiske litteratur er det bare Geir Woxholth (Forvaltningsloven, Oslo 1999, s. 408-409) som direkte tar stilling til det foreliggende spørsmålet. Han uttaler at spørsmålet «kan nok synes tvilsomt», men for egen del antar han at tredje ledd må betraktes som en generell preklusjonsregel for klageadgangen. Han bygger dette på ordlyden og reelle hensyn. Det vises til behovet for å unngå klagesaker når så lang tid som ett år har gått og at den motsatte løsning vil kunne innebære endringer i festnede rettsforhold.

De andre forfatterne av alminnelig forvaltningsrettslige framstillinger (Hans Petter Graver: Alminnelig forvaltningsrett, Oslo 1999, s. 445, Torstein Eckhoff/Eivind Smith: Forvaltningsrett, 6. utg. Oslo 1997 s. 515, og Arvid Frihagen: Forvaltningsloven, 2. utg, 1986 s. 678) tar ikke eksplisitt opp spørsmålet.¹ Hos Graver og Eckhoff/Smith er framstillingen avgrenset til situasjoner der noen søker oppreisning, noe som må bety at de bare tar stilling til situasjoner der en klagefrist er oversittet. Også hos Frihagen er det eksplisitt bare tatt stilling til situasjonen ved fristoverskridelser.

5. Om de nevnte rettskildene oppsummeres så langt har vi til fordel for generelle preklusjon bestemmelsens ordlyd og en anbefaling i den juridiske litteratur. Mot generell preklusjon taler derimot bestemmelsens gamle ordlyd og det forhold at den nye ordlyden favner bredere uten at det finnes noen uttalt lovgivervilje om at dette er tilsiktet eller ønsket, eller endog erkjent som en konsekvens, samt Lovavdelingens uttalelse i jnr. 2977/86 E.

Et slikt rettskildebilde bør gi et visst rom for å legge vekt på reelle hensyn.

I den foreliggende sak fattet fylkeslandsbrukstyret 28. august 1997 vedtak i en sak i den klare formening at det fattet et vedtak i en klagesak. I brev 8. september 1997, som gikk i kopi til bl.a. Kristen Steinhaug, meddelte Fylkesmannen i Telemark ved landbruksavdelingen derfor at det nå var «gjort endelig vedtak». Verken fylkeslandsbruksstyret eller mottakerne av brevet hadde på det grunnlag noen grunn til å anta at vedtaket kunne påklages. Når det organ som fatter et vedtak tilkjennegir at vedtaket er endelig, må det videre legges til grunn at ingen klagefrist løper.

Ved brev 31. mai 1999 meddelte Landbruksdepartementet at «fylkeslandbruksstyrets vedtak av 28. august 1997 er å se på som førsteinstansvedtak». Et klageinstansvedtak som ikke kunne påklages ble dermed nå betraktet som et førsteinstansvedtak som kunne påklages.

Dersom man i en slik situasjon skulle legge til grunn en generell preklusjonsregel med det innhold at ingen vedtak eldre enn ett år kan klagebehandles, får vi et resultat der forvaltningens uriktige klassifisering av eget vedtak gjennom 21 måneder opphever den klageretten borgerne er gitt i medhold av fvl. § 28 første ledd. Det er neppe rimelig å gi borgerne risikoen for slike forvaltningsfeil.

Man kan spørre seg hva Steinhaug skulle gjort for å hindre preklusjon. Spørsmålet er av interesse bl.a. fordi ett av synspunktene som rettferdiggjør preklusjonsregler er at den som ikke utviser aktivitet og ivaretar sine interesser innen en viss tid, må finne seg i å lide rettstap pga. sin passivitet.

Steinhaug kunne ha inntatt det standpunkt at fylkeslandsbruksstyret tok feil når det opplyste at dets vedtak ikke kunne påklages. Han kunne altså - for å bevare sin rett til totrinnsbehandling - påklaget et vedtak som det fra forvaltningens side ble oppgitt at ikke kan påklages. En slik klage ville avbrutt den generelle preklusive ettårsfristen. Det er imidlertid urimelig å kreve at en privat part - på tvers av forvaltningsorganets standpunkt - skulle se denne muligheten.

Realiteten synes derfor å være at borgerne langt på vei er uten realistiske muligheter til å beskytte seg mot en preklusjon som inntrer selv der ingen klagefrist løper. Dette er et viktig argument mot en slik regel.

Det er videre et argument at tilsvarende situasjoner som i foreliggende sak neppe vil forekomme særlig ofte. Det taler for at man prioriterer konkret rimelighet overfor klageren framfor å ta hensyn til status quo-argumentet, jf. det som er sagt foran om de reelle hensyn påberopt av Woxholth. I den foreliggende sak er i tillegg iverksettelsen av vedtaket utsatt i medhold av fvl. § 42, noe som ytterligere reduserer de hensyn som bør tas til andre parter i saken.

Konklusjon:

Lovavdelingen mener de beste grunner taler for å tolke fvl. § 31 tredje ledd slik at regelen bare gjelder der en klagefrist er oversittet.

Fotnote

¹ Graver: «Det gjelder en frist på et år fra vedtaket ble truffet for å søke oppreisning. Ettårsfristen er absolutt, og gjelder også selv om parten ikke har fått orientering om retten til å klage på vedtaket, se Sivilombudsmannens årsmelding 1985 s. 94.»

Eckhoff/Smith: «Siste ledd bestemmer at oppreisning ikke under noen omstendighet kan gis hvis det er gått mer enn ett år siden vedtaket ble truffet.»

Frihagen: «Ettårsfristen etter 3. ledd er ellers en absolutt frist slik at saken ikke kan behandles som klagesak der det er gått over ett år, uansett hvor gode grunner det ellers måtte være for å behandle klagen trass i fristoverskridelsen.»