§ 33-1- Departementet besvarer spørsmål om rammene for selvkostprinsippet i plan- og bygningsloven § 33-1

Vi viser til henvendelse datert 10. oktober 2016 hvor dere stiller spørsmål knyttet til kommunens finansiering av en stilling som "byantikvar". Dere opplyser at stillingen har blitt finansiert gjennom bygningsmyndighetens gebyrregulativ for byggesaker. Vi forstår det slik at det i forbindelse med evaluering av stillingen er reist spørsmål om byantikvarens oppgaver kan finansieres innenfor selvkostprinsippet i pbl. § 33-1.

Departementet er den sentrale bygningsmyndigheten etter plan- og bygningsloven, og gir generell veiledning og fortolkning om hvordan plan- og bygningsloven med tilhørende forskrifter er å forstå. Vi gjør derfor oppmerksom på at vi kun uttaler oss på generelt grunnlag.

 

1. Beregning av gebyr

Etter pbl. § 33-1, kan kommunen kreve gebyr for arbeid som plan- og bygningsloven pålegger kommunen å utføre. Det følger av bestemmelsens første ledd første punktum:

"Kommunestyret selv kan gi forskrift om gebyr til kommunen for behandling av søknad om tillatelse, utferdigelse av kart og attester og for andre arbeid som det etter denne lov eller forskrift påhviler kommunen å utføre, herunder behandling av private planforslag."

Gebyret skal dekke et bredt spekter av kostnader og en lang rekke oppgaver kommunen har i forbindelse med behandlingen av en byggesak. Dette kan f.eks. være: mottak av søknad, registrering, arkivering, tilsyn, mottakskontroll av søknad, mottak av supplerende opplysninger, vurdering av dispensasjonsforhold, avklaring med interne fagmyndigheter (vei, vann mv.), vurdering av nabomerknader, vurdering av kontroll og kontrollform, skriving av vedtak, kontroll og utsendelse av vedtak, oppfølging, telefoner, brukstillatelse/ferdigattest mv.

For å kunne kreve gebyr, må kommunen ha vedtatt et gebyrregulativ som angir gebyrene. Gebyrene kan ikke overstige "selvkost", det vil si at de ikke kan være høyere enn det som er "nødvendige kostnader på sektoren", jf. § 33-1 første ledd, annet punktum. Dette innebærer at kostnadene ikke kan overstige det som trengs for å dekke kommunens drift av det aktuelle fagområdet. Dette betyr likevel ikke at kommunen skal regne ut den nøyaktige kostnaden for lønn, materialer, andel av kostnader til lokaler osv. i hver enkelt sak. Kommunen kan fastsette gebyrer etter gjennomsnittsberegninger av kostnadene for forskjellige typer tjenester/arbeid, men en slik prisfastsettelse må ikke medføre at det blir store avvik fra selvkost i den enkelte sak.

 

2. Hvilke arbeider kan finansieres gjennom gebyrer for øvrig behandling av byggesøknader, dvs. innenfor rammene av selvkostprinsippet?

Plan- og bygningsloven § 33-1 første ledd, og siste del av første punktum fastslår at det kan kreves gebyrer for behandling av søknader om tillatelser, utstedelse av kart og attester. Loven nevner også uttrykkelig at "behandling av private planer" er blant de arbeider som det kan kreves gebyr for. Loven gir videre en generell henvisning til innkreving av gebyrer for "andre arbeid" som det etter plan- og bygningsloven eller forskrift påhviler kommunen å utføre.

For at stillingen som byantikvar skal kunne finansieres innenfor rammene av selvkost i pbl. § 33-1, må oppgavene byantikvaren utfører kunne regnes som: "[…] andre arbeid som det etter denne lov eller forskrift påhviler kommunen å utføre,[…]" jf.§ 33-1 første ledd. Departementet legger derfor til grunn at det vil være karakteren av arbeidsoppgavene som avgjør om, og eventuelt hvor stor andel av stillingen som kan finansieres av gebyrer for byggesaker, dvs. som selvkost innenfor plan- og bygningsloven.

Departementet vil i det følgende gi noen generelle betraktninger om arbeidsoppgavene til byantikvaren, slik disse er beskrevet i henvendelsen.

I Ot. prp. nr. 45 (2007-2008) pkt. 24.5, ga departementet følgende vurderinger om gebyr:

"Departementet er imidlertid ikke enig med Bærum kommune i at oppgaver som relaterer seg til byggesaker, men som ikke er en plikt etter loven bør inngå i hva det kan kreves gebyr for. Departementet innser at det kan måtte utføres arbeidskrevende oppgaver i tilknytning til de opplysninger kommunen sitter inne med, for eksempel som vitner i privatrettslige rettssaker. Dette bør etter departementets mening likevel ikke belastes gjennom gebyrer etter plan- og bygningsloven. Oslo kommune synes også å ønske å utvide selvkostbegrepet, ved at det innføres et prinsipp om at gebyrnivået samlet og over tid skal være lik kommunens nødvendige kostnader på sektoren. Etter departementets mening må selvkostprinsippet relatere seg til kostnadene ved den enkelte sak, selv om det benyttes standardsatser med utgangspunkt i gjennomsnittsbetraktninger. Det vil kunne medføre urimelige utslag om en tiltakshaver i for stor grad kunne gebyrlegges ut over det arbeidet tiltaket medfører. Departementet bemerker i denne sammenheng at det ved utarbeidelse av gebyrregulativ er mulig å ta høyde for at en sak kan medføre en rekke oppgaver av forskjellig karakter, både innenfor plan- og bygningsloven, for eksempel behandling av private planforslag og byggesak, men også oppgaver utenfor loven, som for eksempel seksjonering og gjennomføring av oppmålingsforretninger. Det er også vanlig at gebyrregulativer behandler alle eller mange slike forhold. Det er imidlertid ikke hensiktsmessig å samle gebyrhjemlene i en lov, eller at plan- og bygningsloven skal inneholde hjemmel for gebyrlegging for oppgaver som utføres etter annet regelverk. Det er etter departementets mening prinsipielt og praktisk bedre å samordne slik mange gebyrregulativer gjør i dag, ved å behandle alle gebyrer med forskjellige hjemmelslover i samme regulativ ".(våre understrekninger)

Etter stillingsbeskrivelsen utfører byantikvaren "saksbehandling etter plan- og bygningsloven". Denne oppgaven er hjemlet i lovens kapittel 21. Byantikvaren skal videre ha ansvar for "tilsynsvirksomhet med omsøkte og ikke-omsøkte tiltak", som er oppgaver som er ligger til kommunen å utføre etter kapittel 25 i pbl. Departementet forutsetter at saksbehandlingen og tilsynsvirksomheten  knytter seg til ordinære, konkrete byggesaker og gjelder forhold direkte regulert av plan- og bygningslovgivningen for at de skal regnes som oppgaver som er pålagt kommunen etter pbl. § 33-1. Dersom det kun er saksbehandling og tilsyn i tilknytning til kulturminneinteresser eller vern av bygninger, kan ikke departementet se at disse oppgavene kan omfattes av bestemmelsen i § 33-1.

Slik vi forstår det, gir byantikvaren også råd og veiledning til bygningseiere og byggefirmaer i forbindelse med arbeid på / i verneverdige og fredede bygninger, saksbehandling etter plan- og bygningsloven og ivaretar kommunens kulturminneinteresser.
I tillegg fremgår det at byantikvaren deltar i prosjekter i forbindelse med brannsikkerhet, arbeid med kulturminneplan og driver tilsynsvirksomhet med omsøkte og ikke omsøkte tiltak. Det fremstår som noe uklart for departementet hvorvidt byantikvaren i tillegg behandler ordinære byggesaker eller om rådgivningen/veiledningen er fristilt fra konkrete saker.

Dere opplyser at oppgaver som utarbeidelse av kulturminneplan, deltakelse i prosjekter om brannsikkerheten i verneverdig trehusbebyggelse, samt veiledning ved tiltak på verneverdig bebyggelse, er oppgaver som i liten grad vil bli utført dersom stillingen ikke videreføres.

Vi forstår det slik at dere mener de nevnte oppgavene kan hjemles enten i plan- og bygningslovens § 31-1 eller forvaltningsloven § 11 om forvaltningens generelle veiledningsplikt. Dette må vurderes konkret av kommunen selv, herunder da også om oppgaven er et arbeid som omfattes av pbl § 33-1.

I det følgende knytter vi noen kommentarer til den generelle veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11.

 

3. Veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11

Forvaltningens alminnelige veiledningsplikt er fastslått i forvaltningsloven (fvl.) § 11. Formålet med bestemmelsen er å gi parter og andre adgang til å ivareta sine interesser på best mulig måte, i "bestemte saker", jf. § 11 første ledd, og overfor "en person som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold som har aktuell interesse for ham", jf. fvl. § 11 tredje ledd. Veiledningsplikten gjelder således generelt overfor publikum i forbindelse med forvaltningens servicevirksomhet og øvrige drift, og kan ikke begrenses til kun å gjelde ved enkeltvedtak, eller forberedelse av foreliggende saker.

Kommunal- og arbeidsdepartementet tok standpunkt til forholdet mellom hjemmelen for å kreve gebyr etter pbl. 1985 § 109 og gebyrer for veiledning etter forvaltningsloven § 11 i avgjørelse med saksnr. 88/9151 B. Departementet uttalte her:

"Plan- og bygningsloven (pbl) hjemler rett for kommunene til å fastsette gebyr for arbeid som er pålagt etter "denne lov", dvs plan- og bygningsloven. Plan- og bygningsloven pålegger ikke myndighetene noen generell veiledningsplikt. Pbl § 109 gir således ikke hjemmel for å ta gebyr for den type tjenester.

Forvaltningsloven (fvl) § 11 sier at forvaltningsorganene har en alminnelig veiledningsplikt innenfor sitt område. Forskriftene til fvl § 11 sier at plikten gjelder alle typer saker som behandles i det enkelte forvaltningsorgan. Formålet med veiledningen skal være å gi parter og andre interesserte adgang til å vareta sitt tarv i bestemte saker på best mulig måte, jfr. forskriftenes § 1.

Departementet mener at de veiledningsoppgaver som er nevnt i brevet, går inn under veiledningsplikten i fvl § 11 og forskriftenes § 1.
I § 10 til forskriftene til forvaltningsloven står det at det ikke kan kreves gebyr eller annet vederlag for veiledning eller annen bistand som gis i medhold av forskriften her. Vi mener derfor at heller ikke denne forskriften gir hjemmel for å kreve gebyr for de aktuelle tjenester."

I denne avgjørelsen legges det til grunn fra departementets side at gebyrbestemmelsen i plan- og bygningsloven ikke hjemler en adgang til å kreve gebyrer for å finansiere kostnadene ved å veilede tiltakshavere etter forvaltningsloven § 11.

Det følger av pbl. § 33-1 at bygningsmyndighetene i utgangspunktet kan kreve gebyr for veiledning som faller inn under "andre arbeid som det etter denne lov eller forskrift påhviler kommunen å utføre". Plikter som er pålagt etter andre lover enn plan- og bygningsloven (som fvl.) kan imidlertid ikke gebyrlegges med hjemmel i pbl. På bakgrunn av dette anser departementet at det ikke er hjemmel etter pbl. § 33-1 første ledd til å gebyrlegge veiledning etter forvaltningsloven § 11. Utgiftene til dette arbeidet kan derfor ikke gebyrlegges spesielt, eller inngå i det generelle grunnlaget for gebyrberegning.

Det synes ut fra dette som om deler av byantikvarens oppgaver som ikke er lovpålagt etter plan- og bygningsloven faller utenfor selvkostprinsippet, og således ikke kan finansieres gjennom gebyr etter plan- og bygningsloven.