§ 31-2 - Om når er et påbygg er i samsvar med planen

Vi viser til brev av 16. mars 2017 fra advokat Zimmerman i Advokatfirmaet Hjort DA, brev fra Fylkesmannen i Oslo og Akershus datert 3. mai 2017 og kommentarer i brev fra Plan- og bygningsetaten i Oslo kommune av 1. november 2017. Henvendelsene, som er vedlagt, viser til departementets uttalelse av 13. oktober 2016 (16/2173-4) og ber departementet presisere sin tidligere tolkningsuttalelse.

Da henvendelsene av 16. mars, 3. mai og 1.november 2017 i stor grad gjelder samme problemstillinger, finner departementet det hensiktsmessig å besvare henvendelsene i et felles brev. Vi beklager den lange saksbehandlingstiden.

Departementets uttalelse av 13. oktober 2016 gjaldt spørsmål om et tiltak som i seg selv ikke medfører en økning i bebygd areal, men som er i strid med senere vedtatt reguleringsplan, kan sies å være "i samsvar med planen", jf. ordlyden i plan- og bygningsloven (pbl.) § 31-2 første ledd andre punktum. Tolkningsuttalelsen omfattet alle tiltakene som er nevnt i pbl. § 31-2 første ledd andre punktum, og fikk derfor et noe generelt innhold. Departementet ser at uttalelsen burde ha tatt særskilt stilling til tilfeller der det omsøkte tiltaket er et påbygg, og beklager hvis dette har medført misforståelser.

Departementet bemerker

 1.     Generelt om pbl. § 31-2 første ledd

Advokat Zimmerman har anmodet departementet om å redegjøre for om endringen av ordlyden i pbl. § 31-2 første ledd innebærer at bestemmelsen må tillegges en annen og snevrere forståelse enn pbl.85 § 87 nr. 1, som bestemmelsen i hovedsak mente å videreføre.

Departementet gjengir for ordens skyld ordlyden i pbl.85 § 87 nr. 1 og pbl. § 31-2 første ledd:

Pbl.85 § 87 nr. 1

Pbl. 31-2 første ledd

Tiltak på byggverk må ikke utføres, hvis det vil føre til at byggverket kommer i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, eller fører til at byggverket kommer ytterligere i strid med de nevnte bestemmelser enn det allerede er. På byggverk som er i strid med plan etter kap. VI og VII må ikke utføres arbeid som nevnt i nr. 2 a, c eller e med mindre planen følges.   Byggverk som er i strid med plan etter kap. VI og VII må ikke tas i bruk til annet formål enn tidligere.

Tiltak på eksisterende byggverk skal prosjekteres og utføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven. På byggverk som er, eller brukes, i strid med senere vedtatt plan, kan hovedombygging, tilbygging, påbygging, underbygging, bruksendring eller vesentlig utvidelse eller endring av tidligere drift bare tillates når det er i samsvar med planen.

Pbl. § 31-2 første ledd første punktum slår fast at tiltak på eksisterende byggverk skal oppfylle gjeldende krav som følger av lov, forskrift og/eller plan. Etter vår oppfatning gir pbl. § 31-2 første ledd første punktum uttrykk for det samme som pbl.85 § 87 nr. 1 første ledd alternativ 1, det vil si første setning før "eller".

Pbl. § 31-2 første ledd andre punktum knytter seg til tiltak på eksisterende byggverk som enten er eller brukes i strid med plan, og er ment som en videreføring av pbl.85 § 87 nr. 1 andre punktum og andre ledd. Hvis bruken var lovlig etablert før planen ble endret, innebærer bestemmelsen at bruken lovlig videreføres selv om den strengt tatt er i strid med plan. Skal byggverket derimot endres ved hovedombygging, tilbygging, påbygging, underbygging, bruksendring eller vesentlig utvidelse eller endring av tidligere drift, må dette være i samsvar med den gjeldende planen. I motsatt fall kan tiltaket avslås, alternativt må det gis dispensasjon fra plan(bestemmelsen).

Pbl. § 31-2 første og andre ledd viderefører i all hovedsak pbl.85 § 87. Pbl. § 31-2 fjerde ledd er til dels en videreføring av pbl.85 § 88, som ga kommunene en viss adgang til å lempe på tekniske krav ved tiltak på eksisterende byggverk.

Pbl. § 31-2 avviker imidlertid på enkelte områder fra pbl.85 §§ 87 og 88. Den viktigste forskjellen mellom tidligere og ny bestemmelse, er at alternativ 2 i pbl.85 § 87 nr. 1, som omhandler "ytterligere i strid med", ikke er videreført i pbl. § 31-2. Denne endringen var helt bevisst, og bunnet bl.a. i at vurderingstemaet "ytterligere i strid med" bød på vanskelige skjønnsmessige vurderinger. En utilsiktet konsekvens av å ikke videreføre "ytterligere i strid med", var at denne var tolket dithen at det forelå en viss mulighet for å tillate mindre tiltak på eksisterende bygg, også i fareområder, uten å måtte gå veien om dispensasjon. Departementet viser i denne forbindelse til vårt brev av 6. juli 2011 til Tranøy kommune (sak 11/1076-3) hvor dette er nærmere omtalt. Som det fremgår av dette brevet la departementet allerede den gang til grunn at vurderingstemaet "ytterligere i strid med" ikke er like relevant lenger. Vårt brev av 13. oktober 2016 er således i tråd med dette standpunktet. Vi viser i den forbindelse til Prop. 91 L hvor departementet fremmet forslag til endringer som følge av at pbl. § 31-2 hadde fått en snevrere forståelse enn det departementet opprinnelig hadde tiltenkt. Dette er nå ivaretatt gjennom forskriftshjemmelen i pbl. § 31-2 fjerde ledd siste punktum.

I departementets brev av 13. oktober 2016 viste vi til Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 348 der det fremgår at pbl. § 31-2 første ledd andre punktum tilsvarer pbl.85 § 87 første ledd andre punktum, og ikke tar sikte på noen realitetsendring. Selv om pbl. § 31-2 i hovedsak er videreføring av tidligere lov §§ 87 og 88, ser departementet at ønsket om forenkling og presisering i gjeldende lov har gitt pbl. § 31-2 et noe snevrere anvendelsesområde enn pbl.85 § 87 og 88.

2. Det omsøkte tiltaket må være "i samsvar med planen"

I brev av 3. mai 2017 spør Fylkesmannen i Oslo og Akershus om det er det eksisterende byggverket i sin helhet eller det omsøkte tiltaket som må være i samsvar med planen. Med andre ord, peker bruken av ordet "det" tilbake til "tiltaket" eller "byggverket"?  

Etter departementets syn følger det av ordlyden i bestemmelsens første ledd at det er det omsøkte tiltaket som må være i samsvar med planen. Det fremgår av første ledd første punktum at: "Tiltak på eksisterende byggverk skal prosjekteres og utføres i samsvar med bestemmelser gitt i eller i medhold av loven". Videre følger det av Ot. Prp. nr. 45 (2007-2008) s. 348: "Første ledd andre punktum tar sikte på å klargjøre hvilke tiltak på byggverk som er oppført eller brukes i strid med en senere plan, og som bare kan tillates når de er i samsvar med planen." (vår understrekning) Vi mener derfor at bruken av ordet "det" viser tilbake til tiltakene "hovedombygging, tilbygging, påbygging, underbygging, bruksendring eller vesentlig utvidelse eller endring av tidligere drift".

At det er tiltaket som skal være i samsvar med planen følger også av langvarig praksis. Vi viser blant annet til departementets uttalelse av 18. februar 1986 der det ble uttalt følgende:

"En reguleringsplan vil ofte medføre at bestående bygning helt eller delvis blir liggende i strid med planen. En konsekvens av det kan være at bygningen, f.eks. etter brann, ikke kan bygges opp igjen slik den lå før. Reguleringsplan som nevnt er ikke til hinder for at en del byggearbeider kan utføres på eller i tilknytning til slik bestående bygning. Dette reguleres bl.a. i reglene i bygningslovens § 87.

Det fremgår av bygningslovens § 87 nr. 1 annet punktum at det til en bestående bygning som ligger i strid med reguleringsplan kan oppføres bl.a. et tilbygg. Forutsetningen er at reguleringsplanen følges, dvs. at tilbygget oppføres i samsvar med reguleringsplanen. Er tilbygget i samsvar med planen, vil planen ikke være til hinder for gjennomføring av byggetiltaket. Det kreves følgelig heller ingen dispensasjon fra § 87. Lovligheten av tiltaket vil være betinget av at det også for øvrig er i samsvar med bygningslovgivningen." (vår understrekning)

Dette standpunktet har for øvrig vært konsekvent lagt til grunn i departementets videre forvaltningspraksis. Etter departementets syn ble vår forståelse av bestemmelsen kodifisert i pbl. § 31-2 første ledd i forbindelse med vedtagelsen av plan- og bygningsloven av 2008.

 3.     Når er et påbygg "i samsvar med planen"?

I brev av 16. mars 2017 spør advokat Zimmerman om det krever dispensasjon fra plan (eller omregulering) dersom man søker om å oppføre et påbygg (som ikke endrer graden av utnytting) på en bygning som er i strid med gjeldende plans bestemmelser om maksimal tillatt grad av utnytting.

Fylkesmannen på sin side spør om påbygging, som ikke medfører endring av BYA og som er innenfor regulert høyde, alltid er å regne som i samsvar med plan.

3.1.                  Utgangspunktet er at planens bestemmelser må tolkes konkret

Det sentrale spørsmålet bygningsmyndighetene må ta stilling til er om det aktuelle påbygget er "i samsvar med planen". Et påbygg er i korte trekk definert som en utvidelse av huset i høyden uten at husets grunnflate, altså BYA, endres^[1].

Som vi ga uttrykk for i vår uttalelse av 13. oktober 2016, vil svaret bero på en konkret tolkning av planens bestemmelser. Ved vurdering av påbygg på eksisterende byggverk kan det være mange planbestemmelser som bygningsmyndighetene må vurdere og ta stilling til. Blant annet bestemmelser om grad av utnytting, høyde og volum, byggegrenser, visuelle kvaliteter (estetikk) og verneverdier.

Dersom planen angir BYA som utnyttelsesgrad, er det etter vårt syn ikke relevant å vurdere om påbygget er i samsvar med planens bestemmelser om BYA/utnyttelsesgrad. En slik oppfatning må etter vårt syn også legges til grunn i tilfeller der planens krav til utnyttelsesgrad er skjerpet. En forutsetning er at det omsøkte påbygget ikke endrer byggets BYA.

Bygningsmyndighetene kan altså ikke avslå en søknad om påbygg under henvisning til at påbygget ikke er i samsvar med planens bestemmelser om BYA.

3.2.                  Øvrige planbestemmelser, herunder planens formål, kan likevel gjøre seg gjeldende ved påbygg

Selv om et påbygg isolert sett ikke behøver å få noen betydning for BYA, innebærer dette ikke at påbygget dermed alltid må anses å være i samsvar med plan, eller for den saks skyld krav i loven. For eksempel kan påbygget innebære at krav til tillatt høyde blir overskredet. Krav til høyde kan være fastsatt i plan. Hvis ikke planen selv fastsetter høyde, vil pbl. § 29-4 første ledd gjelde.

Departementet mener det kan være relevant å se hen til planens formål og hvilken innvirkning påbygget har på formålet^[2]. Hva som er formålet med planen må vurderes konkret, og det er kommunen som er nærmest til å tolke sin egen plan. Det kan være flere grunner til at kommunen velger å skjerpe en plans utnyttelsesgrad, men ofte kan kommunens ønske være å sikre at det avsettes tilstrekkelig areal mellom byggverk eller å hindre at det bygges for stort i området. I slike tilfeller kan det tenkes at et påbygg av en viss størrelse kan være i strid med planens formål. I så fall vil påbygget ikke vil være i samsvar med planen, og det må søkes om dispensasjon.

En slik tolkning av regelverket må etter departementets syn ses i sammenheng med pbl. § 11-6 og § 12-4 om rettsvirkning av plan. Begge bestemmelser viser til at planen fastsetter framtidig arealbruk for området og er bindende ved kommunestyrets vedtak for nye tiltak eller utvidelse av eksisterende tiltak nevnt i pbl. § 1-6. Den direkte rettsvirkningen er at det ikke er adgang til å iverksette nye tiltak i strid med planen. I Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 211 er det uttalt at formålet med kommuneplanens arealdel "er å bestemme hvordan arealene skal anvendes i framtiden. Dette oppnås bare dersom de mange etterfølgende vedtak av betydning for arealbruken respekterer planen og bidrar til at den gjennomføres. Det ligger i dette at myndighetene så langt som mulig skal følge planen når det skal treffes vedtak."

Departementet understreker imidlertid at bestemmelser i reguleringsplaner må være klare og entydige for at de skal kunne brukes som hjemmel for å godkjenne eller avslå søknader^[3].

4. Pbl. kap. 31 om krav til eksisterende byggverk er for tiden under revisjon

Departementet er klar over at pbl. § 31-2 er en vanskelig bestemmelse å forstå og praktisere. Undersøkelser gjennomført på vegne av departementet har også avdekket at bestemmelsen praktiseres forskjellig, og at sentrale begreper forstås ulikt. Departementet har derfor igangsatt et lovarbeid med sikte på å forenkle og tydeliggjøre pbl. kap. 31. Å tydeliggjøre skjønnsmessige og uklare bestemmelser er en viktig del av lovarbeidet. Pbl. § 31-2 er derfor en sentral bestemmelse i lovarbeidet.

Tilbakemeldingene og problemstillingene tatt opp av Oslo kommune, Fylkesmannen i Oslo og Akershus og Advokatfirmaet Hjort vil være til nytte for vårt videre arbeid.

 
Adresseliste, mottagere

Advokatfirmaet Hjort DA MNA	PB 471 Sentrum	0105	OSLO
Fylkesmannen i Oslo og Akershus	Postboks 8111 Dep	0032	OSLO
Oslo kommune - Plan- og bygningsetaten	Boks 364 Sentrum	0102	OSLO

 Oslo Kommune,

 Plan- og bygningsetaten, Boks 364, Sentrum   0102                           OSLO