§ 31-2  - Om uforholdmessige kostnader og forståelsen av fjerde ledd

Vi viser til henvendelse av 23. oktober fra Plan- og bygningsetaten i Oslo (PBE) hvor det anmodes om uttalelse til plan- og bygningsloven (pbl.) § 31-2 fjerde ledd, herunder terskelen for hva som anses å være uforholdsmessige kostnader etter pbl. § 31-2 fjerde ledd.

Henvendelsen har sin bakgrunn i en søknad om fritak fra krav om trinnfri atkomst til 1. etg. i form av installasjon av trappeheis i St. Halvards gate 12, jf. byggteknisk forskrift (TEK10) § 12-4. Kommunen avslo søknaden da vilkårene for å gi unntak fra TEK10 § 12-4 i medhold av pbl. § 31-2 fjerde ledd ikke ble ansett for å være oppfylt. Etter klage fra tiltakshaver på avslaget kom Fylkesmannen til at kravet til trinnfri adkomst i TEK 10 § 12-4 kunne utelates i denne saken og opphevet kommunens vedtak. Fylkesmannen la til grunn at kravet om trinnfri adkomst, som utgjorde 9 % av de totale kostnadene av tiltaket, var en uforholdsmessig kostnad i den konkrete saken, og kom dermed til at vilkårene for å unntak fra tekniske krav i pbl. § 3l -2 fjerde ledd var oppfylt.

Som kjent kan vi ikke ta stilling til konkrete saker som ikke foreligger i departementet til ordinær saks- eller klagebehandling. Vi kan av den grunn ikke ta stilling til de vurderingene som er gjort av Fylkesmannen i Oslo og Akershus  i den konkrete saken. Vår uttalelse gis således på generelt grunnlag.

Plan- og bygningsloven § 31-2 fjerde ledd – Uforholdsmessige kostnader

 1.      Utgangspunkt

Plan- og bygningsloven § 31-2 regulerer de materielle kravene som stilles til tiltak på eksisterende byggverk. Bestemmelsen må ses i sammenheng med § 20-1, som regulerer hvilke tiltak som er underlagt søknadsplikt.

Utgangspunktet etter plan- og bygningsloven § 31-2 er at lovens materielle, herunder også tekniske krav, gjelder for de deler av byggverket som det aktuelle tiltaket omfatter så langt de er ”relevante”, se i den sammenheng departementets uttalelse i sak 10/2102[1]. Ved hovedombygging og bruksendring vil de materielle kravene som et utgangspunkt kunne gjøres gjeldende for hele byggverket.

Forutsetningen om at de tekniske kravene må være ”relevante” innebærer at oppfyllelsen av de aktuelle tekniske kravene må ha en påviselig effekt i forhold til formålet med regelen.

 2.      Nærmere om unntaket i pbl. § 31-2 fjerde ledd

Plan- og bygningsloven § 31-2 fjerde ledd er en unntaksbestemmelse som åpner for at kommunen kan gi tillatelse til bruksendring og nødvendig ombygging og rehabilitering for å sikre hensiktsmessig bruk uten at alle tekniske krav er oppfylt. Bestemmelsen viderefører til en viss grad pbl.85 § 88, men muligheten til å unnta fra tekniske krav ble betydelig strammet inn. Hensynet bak pbl. § 31-2 fjerde ledd er at kommunen skal ha mulighet til å legge til rette for at bygninger fortsatt skal kunne brukes i stedet for å forfalle. Det vises i denne forbindelse til merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 349[2].

Dersom  pbl. § 31-2 fjerde ledd skal benyttes må som nevnt følgende tre vilkår være oppfylt:

• Det er uforholdsmessige kostnader ved å oppfylle dagens tekniske krav,
• Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er forsvarlig for å sikre hensiktsmessig bruk og
• Bruksendringen/rehabiliteringen/ombyggingen er nødvendig for å sikre hensiktsmessig bruk

Kommunen må foreta en konkret vurdering av om samtlige vilkår er oppfylt.

Vurderingen av de tre vilkårene, og da særlig ”forsvarlig” og ”uforholdsmessige kostnader”, flyter over i hverandre. Det er ikke mulig å angi konkret i kroner eller prosent hva som er terskelen for ”uforholdsmessige kostnader” da dette er et forhold som vil avhenge av om de to øvrige vilkårene er oppfylt.

-          Kravet til nødvendighet

PBE har i henvendelsen til departementet stilt spørsmål om nødvendighetsvilkåret har noen reell betydning i vurderingen av om unntak kan gis etter pbl. § 31-2 fjerde ledd. Nødvendighetsvilkåret kan ikke vurderes isolert fra ”hensiktsmessig bruk”. Henvisningen til ”nødvendig” må imidlertid ikke tolkes for strengt. Det sentrale slik vi ser det, må være om det aktuelle tiltaket etter en objektiv vurdering medfører at man kan oppnå en mer hensiktsmessig bruk av de aktuelle arealer i stedet for at bygget står ubrukt og forfaller. Forarbeidene peker bl.a. på at mindre bygningsmessige endringer må kunne tillates, for eksempel installering av ventilasjonsanlegg og sprinkling slik at bevaringsverdige bygninger kan brukes til museum, butikk, verksted eller bevertning.

-          Kravet til forsvarlighet

PBE har videre stilt spørsmål om hva som er vurderingstemaet når man snakker om forsvarlighet, herunder hvilken betydning eventuell bevaringsverdi skal ha i denne sammenheng.

Det er et grunnleggende vilkår etter pbl. § 31-2 fjerde ledd for å kunne unnta fra tekniske krav, at dette vurderes som forsvarlig[3]. I dette ligger det et generelt krav om at det aktuelle tiltaket må tilfredstille et visst minimumsnivå av vesentlige krav etter plan- og bygningsloven. Slik vi ser det vil det viktigste først og fremst være at personsikkerheten ikke reduseres, men også ivaretakelse av energikrav, universell utforming/tilgjengelighet, arkitektur- og kulturhistoriske og estetiske hensyn vil inngå i forsvarligshetsvurderingen.

Det må vurderes konkret om det å unnta fra tekniske krav fører til at det vil være forsvarlig å gi tillatelse til tiltaket. Kommunen kan oppstille vilkår for å avbøte eventuelle negative konsekvenser ved at det gis unntak fra tekniske krav, jf. § 31-2 fjerde ledd andre punktum. I forarbeidene nevnes som eksempel at det bør kunne stilles krav i tillatelsen som sikrer forsvarlig bruk, for eksempel krav om sprinkling, rømningsveier med videre, samt krav til nødvendig istandsetting og vedlikehold. Vilkåret om forsvarlighet sett i sammenheng med skranken om ”uforholdsmessige kostnader” innebærer at det neppe er hjemmel til å stille vilkår som går ut over det som er nødvendig for å nå et slikt minimumsnivå.

Omfanget av vilkårsadgangen reguleres for øvrig av den alminnelige forvaltningsrettslige vilkårslæren. Eventuelle vilkår må etter denne ligge innenfor rammen av de hensyn loven skal ivareta, jf. bl.a. plan- og bygningslovens formålsbestemmelse, stå i saklig sammenheng med tillatelsen og ikke være uforholdsmessig tyngende. For nærmere omtale av adgangen til å stille vilkår viser vi bl.a. til artikkelen Adgangen til å stille vilkår ved tillatelser etter plan- og bygningsloven av Marianne Reusch (Lov og Rett 01/2014).

-          Uforholdsmessige kostnader

I TEK10 er det innført en del ambisiøse krav, særlig med hensyn til energi og universell utforming/tilgjengelighet, og det å tilpasse dagens kvalitetskrav til eksisterende bygninger vil kunne medføre at at det påløper ganske betydelige kostnader for tiltakshaver. Det kan derfor være uhensiktsmessig eller fremstå som urimelig hvis kravene skal gjøres gjeldende fullt ut på eksisterende byggverk. Samtidig er det viktig å ta med i vurderingen at det kun er en mindre andel av bygningsmassen som føres opp som nybygg hvert år, og at en politikk som skal sikre en energieffektiv og universelt utformet/tilgjengelig bygningsmasse også må inneholde krav til eksisterende byggverk.

Som nevnt under punkt 2 ovenfor er det ikke mulig å angi konkret i kroner eller prosent hva som er terskelen for ”uforholdsmessige kostnader”. Hva som ligger i begrept vil bero på en skjønnsmessig vurdering i hvert enkelt tilfelle, og må ses i sammenheng med de øvrige vilkårene om nødvendighet og forsvarlighet. I Ot. Prp. nr. 45 side 349 er følgende lagt til grunn:

”Bestemmelsen her har også en kostnadsside. Det bør ikke stilles så strenge krav i tillatelsen at fortsatt bruk ikke blir kostnadssvarende, for eksempel må det kunne tillates lavere takhøyde i gamle bygg enn normalt anbefalt. Dette må i alle fall veies mot kravet til forsvarlighet, slik at det ikke avvikes fra vesentlige og viktige krav. Om nødvendig må kommunen da heller nekte tillatelse etter denne bestemmelsen.” (vår understreking)

Utover dette er ikke vilkåret nærmere utdypet i forarbeidene eller forvaltningspraksis. Plan- og bygningsloven § 27-1 andre ledd om vannforsyning og § 27-2 andre ledd om avløp bruker begrepet ”uforholdsmessig stor kostnad”, og forståelsen av dette begrepet vil slik vi ser det, kunne ha en viss overføringsverdi til forståelsen av ”uforholdsmessige kostnader” etter pbl. § 31-2 fjerde ledd ettersom formålet til de nevnte bestemmelser er å sikre at viktige hensyn etter plan- og bygningsloven blir ivaretatt.

I sak 11/312 vedrørende forståelsen av pbl. §§ 27-1 til 27-3 har departementet uttalt at det ikke er tilstrekkelig for å hevde at kostnadene er uforholdsmessige at de er noe høyere enn normalkostnaden og  at ”en kostnad tilsvarende tre ganger normalkostnad og en kostnad på kr. 200 000 kan ligge innenfor rammene av andre ledd i §§ 27-1 og 27-2”. Departementet har når det gjelder tilknytning til vann og avløp gitt uttrykk for at det må aksepteres ganske betydelige kostnader forutsatt at gevinsten står i forhold til kostnaden.

Det vil være utfordrende og kostnadsdrivende å oppfylle alle krav til universell utforming/tilgjengelighet i eksisterende bygninger. Samtidig vil ivaretakelse av universell utforming/tilgjengelighet kunne være nødvendig for å sikre en grunnleggende og forsvarlig kvalitet i bl.a. boliger eller publikumsbygg. Viktigheten av universell utforming er også ytterligere understreket ved at det er særskilt fremhevet i lovens formålsbestemmelse. Plan- og bygningsloven § 31-2  fjerde ledd ble strammet inn bl.a. for å sikre at det ikke i for stor utstrekning ble gjort unntak fra viktige hensyn som plan- og bygningsloven skal ivareta, som eksempelvis brannsikkerhet, universell utforming/tilgjengelighet mm.

Dersom tiltakene etter kommunens vurdering er nødvendige for å oppnå en forsvarlig løsning,  må det kunne aksepteres relativt betydelige kostnader forutsatt at tiltakene har en påviselig effekt i forhold til kostnaden, jf. også de prinsipper som departementet har lagt til grunn i sak 11/312.  

Departementet kan ikke gi en uttømmende opplisting av hvilke momenter som kan være relevante ved vurdering av uforholdsmessige kostnader. Eksempler på noen momenter kan være:

• Graden av fare eller ulempe for de berørte ved bruk av bygget. Generelt er det viktig at eksisterende kvaliteter ikke forringes, eks. mulighet for evakuering ved brann, frakt av bårer og lignende.
• Allmenne hensyn til beskyttelse av større grupper av personer, eventuelt grupper med særlige behov, jf. bl.a. lovens formålsbestemmelse[4]  
• En sammenligning av kostnadene ved oppfyllelse av de aktuelle tekniske kravene og uten disse kravene, herunder også eventuell verdiøkning/besparelser som er resultat av tiltaket. Det vil i denne sammenheng kunne være relevant å skille mellom næringsbygg og boliger. For næringsbygg vil enkelte tiltak medføre en vinn-vinn situasjon for både eier og bruker(e). Utbedring som krever endring av geometri eller planløsning som innstallering / endring av heis, trapper, korridorer med mer er kostnadskrevende tiltak og bør vurderes ut fra type bygg (arbeids- eller publikumsbygning, bolig), alder og tilstand på bygget. Kravene i TEK10 bør følges der det er mulig innenfor gitte rammer, men det bør gjøres vurderinger i hvert enkelte tilfelle ut fra en tenkning om hva som vil kunne være godt nok for flest mulig.

Tiltakshavers/eiers økonomi tillegges ikke vekt i vurderingen.

Dersom det ikke er mulig å oppnå kravet til forsvarlighet uten at det påløper uforholdsmessige kostnader, må kommunen heller nekte tillatelse etter pbl. § 31-2, jf. også forarbeidene til bestemmelsen.Tiltakshaver kan i så fall søke om dispensasjon fra de tekniske kravene i medhold av pbl. § 19-2.

Dersom det gis tillatelse etter pbl. § 31-2 fjerde ledd, kan kommunen stille vilkår for å avbøte eventuelle negative konsekvenser ved at det gis unntak fra tekniske krav, se  punktet om krav til forsvarlighet ovenfor.

3.      Kort om rettsanvendelsesskjønnet etter pbl. § 31-2 fjerde ledd

Det følger av forarbeidene til § 31-2 fjerde ledd at bestemmelsen legger opp til et rettsanvendelsesskjønn hvor både Fylkesmannen og domstolene har full prøvingskompetanse. De tre kumulative vilkårene for å unnta fra tekniske krav gir imidlertid uttrykk for et utpreget skjønnsmessig vurderingstema, og som et utgangspunkt mener departementet derfor at Fylkesmannen bør utvise tilbakeholdenhet med å overprøve et kommunalt avslag etter § 31-2 fjerde ledd.