§ 32 - Spørsmål om klageinstans ved innsynsklager mot Regjeringsadvokaten

Brevdato: 01.07.2024

Spørsmål om klageinstans ved innsynsklager mot Regjeringsadvokaten

Me viser til brev 26. april 2024, der Statsministerens kontor (SMK) spør om kven som er klageinstans for avslag på innsynskrav frå Regjeringsadvokaten.

Regjeringsadvokaten er eit statleg organ som er administrativt underlagt SMK, slik det òg er sagt i brevet 26. april. I utgangspunktet inngår Regjeringsadvokaten ikkje i det tradisjonelle statlege hierarkiet, men opptrer på sida av den vanlege forvaltninga.

Det følgjer av offentleglova § 32 fyrste ledd fyrste punktum at avgjerder etter lova kan påklagast til det forvaltningsorganet som er «nærast overordna» det organet som har teke avgjerda. Dette gjeld særleg avslag på krav om innsyn, men òg avgjerder om korleis det skal gjevast innsyn og krav om betaling for innsyn. Ut frå dette er eit naturleg utgangspunkt at SMK er klageinstans for slike avgjerder frå Regjeringsadvokaten, så langt det ikkje er tilstrekkelege haldepunkt for noko anna. Det finst ingen andre generelt overordna organ. Om ein reknar Regjeringsadvokaten som eit uavhengig forvaltningsorgan, vil det same følgje av offentlegforskrifta § 11 fyrste ledd, som seier at det organet som eit uavhengig forvaltningsorgan administrativt høyrer inn under, er klageinstans for avgjerder frå det uavhengige organet.  

Eit overordna organ i offentleglova sin forstand kan likevel vera noko litt anna enn det ein elles operer med i forvaltningsretten. Føresegna i § 15 fyrste ledd fyrste punktum opnar på bestemte vilkår for å gjera unntak frå innsynsretten for dokument som eit overordna organ har innhenta frå eit underordna til bruk i den interne saksførebuinga. Det er nok til å vera rekna som eit underordna organ etter denne føresegna at eit organ kan påleggjast utgreiingsoppgåver og liknande av eit anna, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004 – 2005) side 133 og Rettleiar til offentleglova punkt 7.3.2.2 på side 99 og 100. Regjeringsadvokaten er i utgangspunktet uavhengig i rådgjevinga si, men det følgjer av instruksen for Regjeringsadvokaten (instruks 5. september 1962) § 2 fyrste ledd at Regjerings­advokaten skal «etter anmodning fra regjeringen eller et departement føre rettssaker (herunder voldgiftsaker) for det offentlige og for offentlige fond og gi uttalelse om juridiske spørsmål». Dette inneber at Regjeringsadvokaten kan påleggjast å føre rettssaker eller å koma med utgreiingar om juridiske spørsmål. Slike utgreiingar frå Regjeringsadvokaten til regjeringa eller eit departement er difor å rekne som innhenta frå eit underordna organ, jf. Rettleiar til offentleglova side 100. Det same er lagt til grunn i Brandt mfl. «Offentleglova – Lovkommentar» (2020) side 241. Regjerings­advokaten kan etter instruksen § 2 andre ledd fyrste punktum dessutan påleggjast å opptre på vegner av Noreg overfor Den europeiske menneskeretts­domstolen (EMD).

Spørsmålet er då om offentleglova § 32 fyrste ledd fyrste punktum skal forståast på same måte som § 15 fyrste ledd fyrste punktum når det gjeld kven som er «overordna» organ. Så langt me kan sjå, gjev ordlyden i lova ikkje noko klart svar, og spørsmålet er ikkje nærare problematisert i Ot. prp. nr. 102 (2004 – 2005) eller andre førearbeid til offentleglova, Rettleiar til offentleglova eller lovkommentaren. Det er gjennomgåande berre sagt at klageinstansen er det næraste overordna organet, i tråd med den generelle ordlyden i lova.

Etter vår vurdering er då den mest nærliggjande løysinga at eit organ som blir rekna som «overordna» etter offentleglova § 15 fyrste ledd fyrste punktum, òg blir det når ei klage etter § 32 fyrste ledd fyrste punktum gjeld den same saka. Der organ til vanleg er under- og overordna kvarandre, vil same organ vera «overordna» både i samband med innhenting av dokument til bruk i ei sak og ved klager knytt til spørsmålet om innsyn i dei same dokumenta. Det vil då gje best samsvar dersom det same gjeld for Regjeringsadvokaten og andre organ som på grunn av at dei kan påleggjast å gjera utgreiingar og liknande, er underordna etter § 15 fyrste ledd fyrste punktum. Organet som har stått for pålegget eller liknande om å gjennomføre ei utgreiing, vil òg gjerne vera best eigna til å vurdere unntaksbehovet på det aktuelle tidspunktet. Ein annan klageinstans ville gjerne måtte innhente vurderingar av unntaksbehovet for å kunne ta stilling til saka.

Offentleglova § 32 fyrste ledd fyrste punktum bør etter vårt syn difor tolkast slik at dersom eit organ er «overordna» etter § 15 fyrste ledd fyrste ledd, skal det òg vera det i ei klagesak som gjeld dei same dokumenta.

Det kan her ikkje vera noko krav om at det aktuelle organet skal ha vorte direkte pålagt å gje ei utgreiing eller liknande. Ein vanleg førespurnad om å gjennomføre ei utgreiing vil vera tilstrekkeleg til at organet er å rekne som underordna i den aktuelle saka, føresett at det andre organet i prinsippet kan gje eit direkte pålegg dersom det skulle oppstå usemje, eller det underordna organet av andre grunnar i utgangspunktet ikkje ynskjer å gjennomføre ei slik utgreiing eller eit anna oppdrag.

Når det særskilt gjeld Regjeringsadvokaten, vil klageinstansen etter offentleglova § 32 fyrste ledd fyrste punktum ut frå dette normalt vera det departementet som har bedd om at Regjeringsadvokaten gjev ei juridisk utgreiing, fører ei rettssak eller opptrer på vegner av Noreg overfor EMD, så langt innsynsklaga gjeld dokument som inngår i ei slik sak. I praksis vil dette vera den konkrete «klienten» i saka, slik SMK omtalar det i brevet 26. april. Der eit anna organ unntaksvis er den formelle «klienten» som representerer staten i saka, vil klageinstansen vera det (administrativt) overordna departementet. Dette er til dømes aktuelt for Utlendingsnemnda (UNE).

Dersom fleire departement saman står for ein slik førespurnad, går me ut frå at det departementet som har ansvaret for den aktuelle saka, eller som har sterkast tilknyting til det aktuelle saksområdet, vil vera klageinstans.

I nokre tilfelle er det regjeringa som har bedd om ei utgreiing eller om å få utført eit oppdrag. Kongen i statsråd vil då i utgangspunktet vera klageinstans etter offentleglova i slike saker, i alle fall dersom saka ikkje i det alt vesentlege gjeld berre eitt departement. Det same vil truleg vera tilfellet i saker der regjeringa tek stilling til om Noreg skal gå inn i ei sak for EMD. Dersom regjeringa har teke stilling til kva staten skal meine i ei nasjonal rettssak, til dømes om en dom skal ankast, kan det derimot verke meir naturleg at det aktuelle departementet som representerer staten i prosessen (eller som er administrativt overordna det organet som representerer staten), framleis skal vera klageinstans i innsynssaker. I enkelte saker kan det nok i alle tilfelle vera noko uklart om Kongen i statsråd eller eit departement er klageinstans, og spørsmålet må då løysast konkret.

Me går ut frå at dei same retningslinjene vil kunne gjelde der Regjeringsadvokaten opptrer på vegner av Noreg overfor andre internasjonale organ enn EMD, sjølv om dette ikkje følgjer direkte av instruksen. Slike tilfelle må vurderast konkret, og ein må mellom anna ta med i vurderinga om saka i det vesentlege gjeld eitt ansvaret til eitt departement, og om saka har vore handsama i regjeringa. Ordlyden i instruksen er lite dekkjande på dette området, og det kan vera grunn til å gå gjennom instruksen både med tanke på dette og andre oppdateringar av ordlyden. 

Dersom ei innsynsklage overfor Regjeringsadvokaten gjeld dokument som ikkje inngår i ei sak der regjeringa eller eit departement er å rekne som overordna organ, er Statsministerens kontor klageinstans i eigenskap av administrativt overordna organ.

Elles nemner me at instruksen ikkje opnar for at andre organ enn regjeringa og departement kan påleggje Regjeringsadvokaten å gjera juridiske utgreiingar eller å føre rettssaker. Dersom det blir gjeve ei utgreiing etter førespurnad frå eit anna organ, må dette organet eventuelt byggje på eit anna grunnlag for å kunne bli rekna som «overordna» Regjeringsadvokaten etter offentleglova. Ligg det ikkje føre noko slikt grunnlag, vil Statsministerens kontor som administrativt overordna organ vera klageinstans etter offentleglova òg i slike tilfelle.     

I denne samanhengen nemner me òg at det er ikkje noko spesielt for Regjerings­advokaten at det kan vera tale om ulike klageinstansar ut frå kva saka gjeld. Uttala frå Lovavdelinga 10. juni 2013 (JDLOV-2012-1051) viser eit døme på dette. Spørsmålet var der kven som er rett klageinstans ved klager på avgjerder frå dei dåverande fylkesmennene (no statsforvaltarane) i saker etter offentleglova. Det vart her uttala følgjande:

«Etter vår vurdering må løysinga i spørsmålet om rett klageinstans difor vere at dersom innsynsspørsmålet hjå fylkesmannen er relatert til eit saksfelt som eit fagdepartement har eit særleg ansvar for, som til dømes skule, helse, miljøvern eller fiskeri, må det aktuelle fagdepartementet vere klageinstans dersom det blir klaga over fylkesmannen si avgjerd. Dersom innsynsspørsmålet derimot ikkje er relatert til eit slikt særleg saksfelt, vil FAD vere rett klageinstans.»

Statsforvaltarane og Regjeringsadvokaten har ulike roller og posisjonar, men klageinstansen kan for begge altså følgje dels av fagleg tilknyting til den aktuelle saka, dels av kven som er administrativt overordna organ.