§ 34-2 - Planbestemmelser som erstatter kommunale vedtekter etter niende ledd

Departementet viser til Molde kommunes henvendelse til DiBK 13. august 2024, som ble videresendte til Kommunal- og distriktsdepartementet 19. september 2024. Henvendelsen gjelder lokale forskrifter/vedtekter om tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg. Kommunen spør hva som skal til for at slike kommunale vedtekter etter plan- og bygningsloven av 1985 erstattes av planbestemmelser etter plan- og bygningsloven av 2008.

Departementet besvarer kun spørsmålet på generelt grunnlag.

Departementets vurdering

For å ivareta lokale forhold kunne kommunene etter plan- og bygningsloven av 1985 § 3 gi vedtekter om nærmere angitte forhold. En vedtekt er en forskrift i forvaltningslovens forstand. Paragraf § 66a hjemlet vedtekt om tilknytnings­plikt til fjernvarmeanlegg.

Plan- og bygningsloven av 2008 (pbl.) gir ikke hjemmel for kommunale vedtekter. Bak­grunnen er at lovens øvrige virkemidler – først og fremst planbestemmelser til henholdsvis kommune­- og reguleringsplan – ble ansett tilstrekkelige til å ivareta kommunens behov for lokale tilpasninger. For å unngå overlapp mellom vedtekter og planer ble derfor adgangen til å gi vedtekter fjernet. Da det var vedtatt en rekke lokale vedtekter etter den tidligere loven, ble det gitt en overgangsbestemmelse i pbl. § 34-2 niende ledd. Her fremgår i første punktum:

«Kommunale forskrifter og vedtekter gjelder inntil de erstattes av nye plan­bestem­melser, forskrifter eller vedtekter.»

For nærmere angitte vedtekter fremgår det av andre punktum at de faller bort senest åtte år etter lovens ikrafttredelse. Plan- og bygningsloven av 1985 § 66a om tilknytningsplikt til fjern­varmeanlegg er ikke nevnt i opplistingen. Slike vedtekter omfattes følgelig kun av første punktum og gjelder inntil de erstattes.

Det følger av pbl. § 27-5 at det er tilknytningsplikt hvis et byggverk skal oppføres innenfor et konsesjonsområde for fjernvarme, og hvis «tilknytningsplikt for tiltaket er bestemt i plan».

Vilkåret «bestemt i plan» vil være oppfylt dersom slik tilknytningsplikt er bestemt i en lokal forskrift som fortsatt gjelder, jf. pbl. § 34-2 niende ledd første punktum. Temaet videre i denne tolkningsuttalelsen er altså å avklare hva som skal til for at den kommunale forskriften ikke lenger gjelder fordi tilknytningsplikt er «bestemt i plan».

Kommunen synes i sitt spørsmål å forutsette at det er adgang til å bestemme til­knytnings­plikt til fjernvarmeanlegg i kommuneplan. Departementet bemerker derfor at det kun er hjemmel for å vedta planbestemmelse om tilknytningsplikt i reguleringsplaner, jf. pbl. § 12-7 nr. 8. Her fremgår at det i reguleringsplaner i nødvendig grad kan gis bestemmelser om «krav om til­rettelegging for forsyning av vannbåren varme til ny bebyggelse og at det er tilknytningsplikt etter § 27-5». Denne bestemmelsen hjemler altså både et krav om tilrettelegging og et krav om pliktig tilknytning. Når det gjelder kommuneplaner finnes det ikke tilsvarende hjemmel for tilknytningsplikt. Pbl. § 11-9 nr. 3 gir adgang til å vedta bestemmelse om at nye bygge­områder skal tilrettelegges for forsyning av vannbåren varme. Med slik «tilrettelegging» siktes det imidlertid kun til at kommunene i sin planlegging skal vurdere om vannbåren varmeforsyning er hensiktsmessig, og sette av areal til rørtraséer og varmesentraler med videre, jf. Ot.prp nr. 32 (2007-2008) side 221. Slike kommune­plan­bestemmelser forutsettes fulgt opp mer detaljert i reguleringsplaner med krav om tilknytnings­plikt etter pbl. § 12-7 nr. 8. I reguleringsplanen vedtas det altså at tilknytningsplikten etter pbl. § 27-5 skal gjelde så langt det er bestemt konkret i vedkommende plan, jf. Prop. 121 L (2013-2014) side 15.

Departementet ser at teksten som står i kommuneplanveilederen om planbestemmelse om tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg ikke er riktig og vil endre denne ved neste revisjon.

Spørsmålet blir etter dette når kommunale vedtekter om tilknytningsplikt til fjernvarmeanlegg «erstattes av nye» reguleringsbestemmelser etter pbl. § 12-7 nr. 8, jf. pbl. § 34-2 niende ledd første punktum.

En naturlig forståelse av at kommunale forskrifter/vedtekter erstattes av «nye planbestem­melser» tilsier at kommunen faktisk må vedta en reguleringsbestemmelse om tilknytnings­plikt for at forskriften/vedtekten om tilknytningsplikt skal kunne anses erstattet. Dersom kommunen vedtar en reguleringsbestemmelse med hjemmel i pbl. § 12-7 nr. 8, er det klart at den kommunale vedtekten er erstattet av den nye reguleringsbestemmelsen for det aktuelle planområdet. En slik snever forståelse av ordlyden medfører imidlertid at den aktuelle over­gangsbestemmelsen ikke får noen betydning for når det er tilknytningsplikt eller ei, men kun for hva som er hjemmelen for denne plikten: den gamle vedtekten eller den nye regulerings­planen. Det er ingen forarbeider til pbl. § 34-2, men det har formodningen mot seg at bestemmelsen er ment å ha et såpass snevert virkeområde. Departementet mener derfor at det må vurderes konkret i hvilken grad kommunen har ment å videreføre eller fravike den kommunale vedtekten.

Som alternativ til reguleringsbestemmelse om full tilknytningsplikt kan kommunen vedta reguleringsbestemmelse med differensiert tilknytningsplikt. Det kan for eksempel være at kun deler av et område eller kun nærmere angitte typer bygg må tilknyttes fjernvarmeanlegg. I slike tilfeller er det jo kun for de områdene/byggene som faktisk får tilknytningsplikt at ved­tekten «erstattes av nye plan­bestem­melser». Dersom det klart fremgår av plan­beskrivelsen og eventuelle øvrige dokumenter knyttet til planprosessen at kommunen nettopp ønsket å gjøre slik differensiering i tilknytningsplikten, mener departementet at det kan være adgang til å tolke ordlyden noe utvidende. I slike tilfeller kan det altså etter en konkret vurdering tenkes at kommunen har erstattet tilknytningsplikten i vedtekten med en regulerings­plan uten til­knytningsplikt.

Videre kan en tenke seg at en kommune i et konsesjonsområde for fjernvarme vedtar en ny reguleringsplan som ikke har bestemmelse om tilknytningsplikt etter § 12-7 nr. 8. Dersom spørsmålet om tilknytningsplikt ikke har vært et tema i planprosessen, må det anses klart at den lokale vedtekten ikke «erstattes» av reguleringsplanen. Med andre ord vil det fortsatt være tilknytningsplikt i disse tilfellene med hjemmel i vedtekten som fortsatt gjelder, jf. § 34-2 niende ledd. Dersom det derimot fremgår klart av planbeskrivelsen og eventuelle øvrige dokumenter knyttet til planprosessen at kommunen har ment å frafalle kravet om tilknytnings­plikt, kan dette stille seg annerledes.

Departementet holder med dette åpent om det i enkelttilfeller kan være en snever adgang til å åpne for en slik utvidende tolkning av ordlyden. En slik tolkning kan imidlertid gi dårlig forutberegnelighet for kommunens innbyggere. Kommunen bør i slike tilfeller ta en gjennom­gang av eget regelverk og eventuelt oppheve utdaterte lokale forskrifter om til­knytningsplikt.

Dersom en forskrift ikke selv angir når den slutter å gjelde, er utgangspunktet at den gjelder til den blir opphevet. Justisdepartementet har i sin veileder Forskriftsarbeid for kommuner (2002) i punktet om «Etterkontroll» angitt ulike situasjon der forskrifter bør oppheves. Ett av alternativene er «når det ikke lenger er behov for forskriften». I veilederen står det også følgende:

«Samfunnsutviklingen fører til at nye problemstillinger dukker opp, mens andre ikke lenger er aktuelle. Det er derfor nødvendig å foreta løpende etterkontroll av eget regelverk, særlig på samfunnsområder som er under rask og kontinuerlig utvikling.»

Departementet vil på dette grunnlaget anmode kommuner som fortsatt har lokale vedtekter etter plan- og bygningsloven av 1985 om å gjennomgå disse. Dersom det ikke er behov for vedtektene, bør de oppheves. Det kan for eksempel være dersom kommunen har erstattet vedtektene med reguleringsbestemmelser eller dersom kommunen ikke lenger ønsker tilknytningsplikt i henhold til vedtektene. Dersom vedtektene gjelder fordi kommunen ønsker tilknytningsplikt og fortsatt ikke har vedtatt reguleringsbestemmelser om dette, anbefaler departementet at kommunen fortløpende ved anledning vedtar regulerings­bestemmelser om eventuell tilknytningsplikt slik at vedtekten på sikt kan oppheves. På den måten blir det enklere for innbyggerne å forstå rettsgrunnlaget og på en entydig måte kunne finne ut når det er tilknytningsplikt eller ei.

Med de presiseringer som fremgår i denne tolkningsuttalelsen vises det for øvrig til daværende Kommunal- og moderniseringsdepartementets og Olje- og energidepartementets Veileder til kommunenes planarbeid med tilknytningsplikt for fjernvarme fra 2014.