§ 36 - Dekning av tapte renteinntekter ved tilkjenning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

Saksnummer: 2005/00536 EO ATV/IH

Dato: 22.06.2005

 

Dekning av tapte renteinntekter ved tilkjenning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

1.            INNLEDNING

Vi viser til brev 19. januar 2005, der Finansdepartementet ber Lovavdelingen om å vurdere tolkingen av forvaltningsloven § 36 på bakgrunn av Sivilombudsmannens uttalelse 3. januar 2005 i sak nr 2004/1707.

I sin uttalelse tok Sivilombudsmannen stilling til spørsmålet om kapitalkostnader knyttet til utlagte sakskostnader (utlegg til advokatbistand) kan kreves dekket etter forvaltningsloven § 36. Slik vi forstår de to underliggende sakene, hadde partene ikke kapitalkostnader som konkret var knyttet til det aktuelle utlegget (i NOU 1974: 54 Renter ved forsinket betaling s. 23 omtalt som ”kontraheringstap”). Sakene gjaldt tap ved ikke å kunne disponere de aktuelle pengene, av Sivilombudsmannen betegnet som avsavnstap (i NOU 1974: 54 s. 23 benyttes betegnelsen ”inntektstap” om denne formen for rentetap). Finansdepartementet avslo krav på slik dekning. Ombudsmannen fant det tvilsomt om departementets avslag var basert på en riktig rettsanvendelse.

Ut fra sakens bakgrunn konsentrerer vi oss om krav på dekning av rentetap, og ikke kapitalkostnader i sin alminnelighet. Vi har først og fremst inntektstap for øye, ikke kontraheringstap. Inntektstapet er den inntekten man taper ved ikke å kunne disponere det aktuelle beløpet (her utlegget til advokat), gjerne uttrykt som en tapt renteinntekt.

Forvaltningsloven § 36 gir som hovedregel en part som har fått et vedtak endret til gunst for seg, rett til dekning av de saksomkostninger som har vært nødvendige for å endre vedtaket, forutsatt at disse kostnadene er vesentlige. Sivilombudsmannen går i sin uttalelse inn på tolkingen av vilkårene ”kostnad”, ”nødvendig” og ”vesentlige”. Etter vårt syn er det vilkåret ”kostnad” som her volder særlig tvil. På bakgrunn av vårt standpunkt til dette spørsmålet blir de øvrige vilkår bare omtalt kort.

2.            ”KOSTNAD”

Et hovedspørsmål er om det inntektstap i form av tapte renteinntekter som en part går glipp av ved å ha lagt ut penger for å få endret et forvaltningsvedtak, kan regnes som ”kostnader” etter forvaltningsloven § 36 første ledd.

Lovavdelingen har ikke tidligere tatt klart stilling til spørsmålet. I jnr. 3140/83 E (gjengitt i Matheson/Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1990) s. 402) uttalte vi:

”Justisdepartementet har ikke antatt at forvaltningsloven § 36 gir hjemmel til å kreve erstatning for rentetap før forfallstidspunktet. Det kan vel ikke utelukkes at dette etter omstendighetene kan inngå som en del av den totale tapsberegningen.”

Som Sivilombudsmannen peker på, skiller renter seg fra typiske kostnader som dekkes etter forvaltningsloven § 36 ved at de har en noe mer indirekte og generell karakter. Det kan også være vanskelig å identifisere konkrete rentetap, iallfall når det er tale om inntektstap i motstetning til kontraheringstap.

Begrepet ”kostnader” er ikke entydig, men kan sies å ha en hard kjerne som omfatter en del typiske poster (for eksempel direkte utlegg til advokat, reisekostnader, kopieringsutgifter mv.). Vi antar at begrepet ”kostnad” også omfatter etableringsgebyr og/eller renter for lån til dekning av utlegg til for eksempel advokat i anledning saken (kontraheringstap).

Lovavdelingen har i snr. 1111/86 E (gjengitt i Matheson/Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1990) s. 404) antatt at renter og provisjon ved låneopptak for å betale påklaget avgift ikke kunne kreves dekket med grunnlag i forvaltningsloven § 36. Begrunnelsen var imidlertid at disse utgiftene påløp fordi en måtte etterleve pålegg i førsteinstansvedtaket. Det var i den saken ikke nødvendig å ta stilling til om slike utgifter etter sin art faller utenfor kostnadsbegrepet i forvaltningsloven § 36 .

Språklig står tapte renteinntekter ved ikke å kunne disponere det aktuelle beløpet (inntektstap) i en mer usikker stilling. Tapte renteinntekter har til felles med tapt arbeidsfortjeneste at det i begge tilfeller er tale om tapte inntekter. Lovavdelingen har tidligere antatt at ”det rent unntaksvis bør kunne tilkjennes erstatning for tapt arbeidsfortjeneste dersom slikt tap var nødvendig for parten for å få vedtaket endret”, jf. jnr. 1649/84 E, gjengitt i Matheson/Woxholth, Lovavdelingens uttalelser (1990) s. 402.

I forarbeidene og juridisk teori mv. kan det synes forutsatt at forvaltningsloven § 36 ikke gir rett til dekning av tapte renteinntekter. Illustrerende er uttalelser i NOU 1976: 38 Fri rettshjelp i Norge på s. 37 om Justisdepartementets høringsnotat om endringer i forvaltningsloven § 36 (senere vedtatt ved lov 27. mai 1977 nr. 40):

”Ved at ”vesentlige omkostninger” skal dekkes, vil en gi dekningsmuligheter også for partens utgifter til porto, reiseutgifter osv. Men det er fortsatt bare tale om dekning av rene utgifter.” (Sperret i originalteksten)

Se i denne retning også Frihagen, Forvaltningsloven (2. utg. 1986) s. 808, der det heter at parten etter § 36 første ledd ”ikke [vil] få dekket andre tap […] enn direkte utgifter ved å få vedtaket endret […]”.

Eksemplene som er brukt i forarbeidene til forvaltningsloven § 36 dreier seg jevnt over om ulike utlegg som parten har hatt (for eksempel i Ot.prp. nr. 27 (1968–69) s. 47 sp. 2 og Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 102). Det ligger videre en begrensning i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) s. 102, der det uttales at ”partenes tap ved tidsspille o.l.” ikke er omfattet av bestemmelsen.

Uttalelsene til forarbeidene til lovendringen i 1977 om kostnadsbegrepet har etter Lovavdelingens syn også betydning etter lovendringen i 1995. Denne lovendringen (ikke endringen i 1977, som det ved en feil vises til i Sivilombudsmannens uttalelse) ga rett til dekning av sakskostnader når et vedtak blir omgjort til gunst for parten uten hensyn til om det foreligger en ugyldighetsgrunn. Hvilke utgifter som kan kreves dekket ved reglene om sakskostnader, ble derimot ikke berørt av lovendringen i 1995.

Det samlede inntrykk av lovforarbeider og juridisk teori er at kostnadsbegrepet i forvaltningsloven § 36 ikke omfatter avsavnsrente. Dette er likevel ikke sagt med rene ord i forarbeidene, og oppfatningen kan være preget av det nominalistiske syn som tidligere var fremherskende.

Det nominalistiske syn er senere forlatt når det gjelder spørsmål om avsavnsrente krever særskilt hjemmel, jf. Rt. 2002 s. 71. Det heter i dommen (s. 75–76):

”Når jeg på denne bakgrunn skal vurdere spørsmålet om renteplikt for erstatningsbeløpene i vår sak, peker jeg først på at det nok i dag er en allmen oppfatning – også utenfor kommersielle forhold – at rådighet over penger og annen likviditet har en pris, og at det derfor i økende grad både kreves renter av pengefordringer, og erkjennes at renter må betales.”

Blant annet ut fra dette fant Høyesterett ”ikke grunnlag for å opprettholde den tradisjonelle lære om at renter krever særskilt hjemmel”. Om et rentekrav utgjør en erstatningsberettiget tapspost, måtte etter Høyesteretts syn avgjøres ”utfra en vurdering av den konkrete situasjon og på bakgrunn av vanlige erstatningsrettslige regler”. I den aktuelle saken var kravet på avsavnsrente foranlediget av en advokats uforsvarlige utførelse av et oppdrag knyttet til innløsning av festetomt, og kravet ble gitt medhold.

Spørsmål om dekning av avsavnsrente oppstår også når en ankedomstol i sivile saker tilkjenner sakskostnader også for underinstansen. I Rt. 1983 s. 127 legger Høyesterett til grunn at ”saksomkostninger” etter tvistemålsloven § 176 etter omstendighetene også omfatter erstatning for rentetap. Senere praksis bygger på samme rettsoppfatning.

Etter Lovavdelingens syn er imidlertid denne rettspraksis ikke avgjørende for forståelsen av kostnadsbegrepet i forvaltningsloven § 36. Dommen i Rt. 2002 s. 71 bygger på et rent erstatningsrettslig grunnlag ved at det forelå uforsvarlig forhold hos den ansvarlige, og kan vanskelig tas til inntekt for en alminnelig regel om dekning av avsavnsrente. Praksis etter tvistemålsloven knytter seg til utlegg i samband med underinstansens behandling, mens det etter forvaltningsloven § 36 er tale om avsavnsrente i forbindelse med klageinstansens (omgjøringsinstansens) behandling.

Lovavdelingen anser for sin del at de beste grunner taler for at avsavnsrente i dag ikke faller inn under de kostnader som kan kreves dekket etter forvaltningsloven § 36. Den utvikling i synet på det nominalistiske prinsipp og avsavnsrente som ellers har funnet sted, kan imidlertid gi grunn til en lovgivningspolitisk vurdering av spørsmålet. Justisdepartementet vil komme tilbake til dette ved den forestående revisjon av forvaltningsloven som nå planlegges.

3.            VESENTLIGHETSKRITERIET

Vi er enige med Sivilombudsmannen i at vesentlighetskravet må forstås som et kvantitetskriterium. Etter vårt syn kan et eventuelt krav på dekning av tapte renteinntekter ikke generelt avskjæres med den begrunnelse at slike omkostninger aldri er vesentlige.

Vi nevner at det her kan være spørsmål om en ved vesentlighetsvurderingen må se på den aktuelle tapsposten isolert, eller om denne må ses sammen med andre postene som eventuelt kan kreves dekket etter forvaltningsloven § 36, herunder utleggene til advokat. Innfallsvinkelen kan bli avgjørende for om vesentlighetskravet er oppfylt i det enkelte tilfellet. Vi finner ikke grunn til å gå nærmere inn på spørsmålet.

4.            NØDVENDIGHETSKRITERIET

Lovavdelingen antar for sin del at nødvendighetsvilkåret i forvaltningsloven § 36 neppe gir noe selvstendig grunnlag for generelt å avskjære krav på dekning av tapte renteinntekter. Det må i tilfelle her som ellers skje en konkret vurdering om det var nødvendig å pådra seg den aktuelle posten for å få endret vedtaket. Siden det rentetap som en avsavnsrente skal dekke, ikke selv bidrar til endring av vedtaket, vil en nødvendighetsvurdering her i praksis få karakter av en vurdering av om rentetapet var uunngåelig.

Sivilombudsmannen er i sin drøftelse inne på at nødvendighetskriteriet kan utløse en adekvansvurdering, men legger til grunn at fvl. § 36 ikke kan oppfattes som å dekke mindre enn tvistemålslovens regler eller alminnelige erstatningsregler. Spørsmålet synes ikke å komme på spissen her, og vi går ikke nærmere inn på det.

5.            TAPSUTMÅLING

På bakgrunn av Sivilombudsmannens uttalelse og vårt syn ovenfor går vi ikke nærmere inn på spørsmålet om utmåling etter forvaltningsloven § 36 av tapte renteinntekter. Vi nøyer oss med å vise til at spørsmålet er omtalt av Schei, Tvistemålsloven, bind I (2. utg. 1998) s. 583.