§ 36 - Forvaltningsloven § 36 og plan- og bygningsloven 1985 § 15 annet ledd

Saksnr. 201009872 EO AUS
Dato: 21.02.2011

 

Forvaltningsloven § 36 og plan- og bygningsloven 1985 § 15 annet ledd

1. Innledning
Vi viser til Miljøverndepartementets brev 8. september 2010 der det bes om Lovavdelingens syn på forståelsen av forvaltningsloven § 36 annet ledd i et tilfelle der et kommunalt vedtak var påklaget av fylkesmannen etter plan- og bygningsloven 1985 § 15 annet ledd. Forvaltningsloven (fvl.) § 36 første og annet ledd lyder:

   ”Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.
   I sak som vesentlig er en tvist mellom parter, kan den part som har satt fram krav om endring av et vedtak, men ikke har fått medhold i spørsmål av noen betydning, pålegges å betale den annen part helt eller delvis de særlige sakskostnader som kravet har ført med seg. Det skal legges vekt på om vedkommende hadde fyldestgjørende grunn til å kreve endring av vedtaket, om det er rimelig ut fra sakens art og motpartens forhold å pålegge kostnadsansvar.”

Plan- og bygningsloven (pbl.) 1985 § 15 annet ledd (se nå pbl. 2008 § 1-9 tredje ledd) lød:

   ”Fylkeskommunen og statlig organ kan påklage enkeltvedtak etter denne lov dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde.”

Spørsmålet er om forvaltningsloven § 36 annet ledd kommer til anvendelse i et tilfelle der et offentlig organ etter pbl. 1985 § 15 annet ledd påklager et vedtak uten å vinne frem.

2. Generelt om forståelsen av forvaltningsloven § 36 annet ledd
Selv om de eksempler på situasjoner der bestemmelsen kommer til anvendelse som i forarbeidene og litteraturen er trukket frem, i første rekke er tvister mellom private parter, slutter vi oss til Sivilombudmannens generelle forståelse i uttalelse 23. juli 2010 (sak 2009/1588) om at fvl. § 36 annet ledd i utgangspunktet også dekker situasjoner der klageren er et offentlig organ og også tvister av offentligrettslig art. En slik forståelse er i best samsvar med ordlyden. Om uttrykksmåten i bestemmelsen heter det dessuten i Ot.prp. nr. 27 (1968-69) side 47-48:

”Man har latt bestemmelsen komme til anvendelse når det foreligger ”tvist mellom parter”, sml. ”tvist mellom private parter” i det opprinnelige forslag. Dette er gjort fordi offentlige organer etter forholdene kan gå inn under forvaltningslovens partsbegrep.”

I proposisjonen side 28-30 nevnes som eksempler på saker som omfattes, enkelte saker der offentligrettslige hensyn er sterkt fremtredende, om enn ikke i kombinasjon med at klageren er et offentlig organ, jf. proposisjonen side 30 der det heter:

“Utkastets uttrykk “sak som vesentlig er en tvist mellom parter” er kanskje noe uskarpt, men må kunne brukes. De tilfelle som er nevnt i uttalelsene fra Prisdirektoratet [prisrådssaker, takstsaker], Industridepartementet [røykskadekonsesjonssaker] og Styret for det industrielle rettsvern [patent- og varemerkesaker], går alle inn under begrepet. I anledning av det som er anført i disse uttalelser bemerkes at man ved avgjørelsen av om en klager eller intervenient skal pålegges sakskostnader, vil kunne legge vekt på det offentliges interesse i at klageretten og intervensjonsretten nyttes”. (Våre hakeparentser.)

Det kan reises spørsmål om uttrykket “sak som vesentlig er en tvist mellom parter” sikter til saken i betydningen det spørsmål som skal avgjøres, eller til klagesaken isolert sett. Om dette heter det i proposisjonen på side 48:

“... Man tilføyer ellers at annet ledd vil få anvendelse selv om den angripende part ikke var part i den sak der det opprinnelige vedtak ble truffet. Dette får betydning bl. a. når et vedtak blir påklaget av noen som har “rettslig klageinteresse”, jfr. fvl. § 28 første ledd.”

Motpartens behov for vern mot grunnløse klager er for øvrig det samme enten klageren opptrådte for førsteinstansen eller først kommer inn gjennom klage. Etter vår mening må det på denne bakgrunn antas at det er tilstrekkelig til å oppfylle vilkåret i fvl. § 36 annet ledd om at saken må være “vesentlig ... en tvist mellom parter”, at klagesaken isolert sett er det.

3. Anvendelsen av fvl. § 36 ved klager etter pbl. 1985 § 15 annet ledd
Det kan reises spørsmål om fvl. § 36 kommer til anvendelse på vanlig måte i tilfeller der en fylkeskommune eller et statlig organ har benyttet den særlige klageadgangen etter pbl. 1985 § 15 annet ledd. Dersom en legger til grunn at fvl. § 36 kommer til anvendelse på vanlig måte i slike tilfeller, vil en fylkeskommune eller et statlig organ som vinner frem med en klage, kunne kreve dekning av sakskostnader etter første ledd. På den annen side vil fylkeskommuner og staten kunne bli ansvarlig for motpartens kostnader i tilfeller som nevnt i annet ledd. Det kan hevdes at en slik regulering passerer dårlig i tilfeller der offentlige organer er gitt en særlig klageadgang for å ivareta hensyn innen eget sakområde, både når det gjelder muligheten for å få dekket kostnader, og når det gjelder muligheten for å bli pålagt ansvar for motpartens kostnader. I Ot.prp. nr. 56 (1984-85) Plan- og bygningslov side 106 er imidlertid pbl. 1985 § 15 annet ledd omtalt slik:

”Annet–femte ledd har egne bestemmelser om klage og omgjøring av vedtak etter loven.

Bestemmelsene tilsvarer § 17 i gjeldende bygningslov.

Bestemmelsene omhandler klage på enkeltvedtak etter loven, bortsett fra vedtak av Kongen eller departementet og reguleringsvedtak som gjøres med rettsvirkning av kommunen i medhold av § 27-2. Ellers gjelder bestemmelsene i forvaltningslovens kap. VI om klage så langt disse ikke strider mot bestemmelser i loven.

For øvrig er det foretatt visse endringer i klageadgangen etter gjeldende bygningslov for å bringe bestemmelsene mest mulig i samsvar med forvaltningsloven.

Annet ledd fastsetter en utvidet klagerett i forhold til forvaltningslovens § 28 første ledd. Etter forvaltningsloven kan et vedtak påklages av en part eller “annen med rettslig klageinteresse” i saken, dvs. enkeltpersoner, grupper, institusjoner, og organisasjoner som har en særlig tilknytning til saken. Selv om begrepet “rettslig klageinteresse” – på grunnlag av bygnings-lovens forarbeider – er tolket svært vidt, er det på det rene at det ikke omfatter berørte kommunale, fylkeskommunale og statlige myndigheter som ellers kan ha myndighet eller rett til å uttale seg i plansaker. Slike organer er derfor her uttrykkelig gitt klagerett når vedtaket berører vedkommende myndighets saksområde. Dette gir for eksempel både formannskapet og fylkesutvalget klagerett når en dispensasjonsavgjørelse av bygningsrådet kan komme i vegen for kommuneplanleggingen eller fylkesplanleggingen. Også jordvernmyndigheter, vegmyndigheter, forurensningsmyndigheter, frilufts- og naturvernmyndigheter og kultur-myndigheter m.fl. får en tilsvarende klageadgang når avgjørelsen berører deres saksområder. Disse bestemmelser gjelder tilsvarende også for andre klageregler etter loven.

For øvrig gjelder forvaltningslovens krav til “rettslig klageinteresse”. En forutsetter imidlertid at den lempelige fortolkning man i praksis har lagt til grunn ved klager etter bygningslovens § 17, også blir lagt til grunn i saker etter denne lov.

Det er en forutsetning at forvaltningslovens klageregler gjelder så langt det ikke er særskilte bestemmelser i denne lov. I tillegg til bestemmelser om rettslig klageinteresse, vil bl.a. bestemmelsene om klagefrist (3 uker fra underretningen om vedtaket er kommet frem til vedkommende part), klagebehandling og om saksomkostninger komme til anvendelse.

Blir en klage avslått, kan saken i prinsippet bringes inn for domstolene på grunnlag av rettslige feil eller saksbehandlingsfeil. ...

Tredje ledd fastsetter at vedtak av bygningsrådet kan påklages til departementet.

...”

På bakgrunn av understrekningen i motivene av at bestemmelsene i forvaltningsloven kapittel VI og herunder bestemmelsene om sakskostnader kommer til anvendelse ved klager etter pbl. 1985 § 15 annet ledd dersom ikke annet er fastsatt i pbl., finner vi det vanskelig å anta at offentlige myndigheter som benytter seg av denne klageadgangen, skal være unntatt fra den risiko for å måtte erstatte motpartens sakskostnader som ligger i fvl. § 36 annet ledd. Som Sivilombudsmannen påpeker, kan de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i disse situasjonene, vektlegges i den skjønnsmessige vurderingen som fvl. § 36 annet ledd gir anvisning på.

4. Konklusjon
Vi er tilbøyelig til å være enig med Sivilombudsmannen i at forvaltningsloven § 36 annet ledd kommer til anvendelse i et tilfelle der et offentlig organ etter plan- og bygningsloven 1985
§ 15 annet ledd påklager et vedtak uten å vinne frem. Det medfører at det i det konkrete tilfellet som er forelagt oss, må foretas en skjønnsmessig vurdering etter forvaltningsloven
§ 36 annet ledd av hvorvidt, og eventuelt i hvilken utstrekning, klageren bør pålegges å erstatte motpartens sakskostnader forbundet med å imøtegå klagen.